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- Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft, Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht (Univ.-Prof. Dr. Mario Martini) (49)
- Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht (Univ.-Prof. Dr. Joachim Wieland) (35)
- Lehrstuhl für Hochschul- und Wissenschaftsmanagement (Univ.-Prof. Dr. Michael Hölscher) (33)
- Lehrstuhl für Wirtschaftliche Staatswissenschaften, insbesondere Allgemeine Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft (Univ.-Prof. Dr. Gisela Färber) (25)
- Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Wirtschafts- und Verkehrspolitik (Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Andreas Knorr) (23)
- Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht (Univ.-Prof. Dr. Ulrich Stelkens) (23)
- Lehrstuhl für öffentliches Recht, insbesondere allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht (Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow) (22)
- Lehrstuhl für Öffentliche Betriebswirtschaftslehre (Univ.-Prof. Dr. Holger Mühlenkamp) (21)
- Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Rechtsvergleichung (Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Karl-Peter Sommermann) (20)
Dieser Band ist hervorgegangen aus einer neuen Kooperation der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WiDuT) am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung mit dem Unterausschuss "Allgemeine Verwaltungsorganisation" des Arbeitskreises VI der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren. Er dokumentiert Maßnahmen und Projekte aller Landesverwaltungen und des Bundes zur Verwaltungsreform im Berichtszeitraum 2003 bis einschließlich 1. Hälfte 2004. Sämtliche Berichte der Länder und des Bundes folgen mit 8 obligatorischen Gliederungspunkten (Reformfeldern) einer einheitlichen Darstellungsweise, was Vergleiche erleichtert. Innerhalb der Reformfelder waren im Berichtszeitraum auf den Gebieten Verwaltungspolitik, Organisationsentwicklung, Regelungsoptimierung und eGovernment die meisten und weitreichendsten Aktivitäten zu verzeichnen. Die Dokumentation wird fortgeschrieben und für den jeweiligen Berichtszeitraum aktualisiert.
Art. 191 EGV schreibt "politischen Parteien auf europäischer Ebene" bestimmte Funktionen zu und ermächtigt Parlament und Rat, den Status dieser Parteien und ihre Finanzierung aus dem EU-Haushalt zu regeln. Auf dieser Grundlage wurde im Jahre 2003 die europäische Parteienverordnung erlassen, deren Finanzierungsvorschriften am 20. Juli 2004 in Kraft getreten sind.
Als "politische Partei auf europäischer Ebene" definiert die Verordnung eine "politische Partei" (Vereinigung von Bürgern) oder ein "Bündnis politischer Parteien" (strukturierte Zusammenarbeit mindestens zweier politischer Parteien), welche(s) in mindestens einem Viertel der 25 Mitgliedstaaten erfolgreich ist. Wer in sieben Ländern zumindest bei den Regionalwahlen Abgeordnete in die Volksvertretung entsenden kann, bekommt EU-Geld. Jedenfalls wird er an einem Topf beteiligt, der 15 Prozent der gesamten öffentlichen Mittel umfasst. Den Löwenanteil von 85 Prozent teilen dagegen diejenigen unter sich auf, die zusätzlich bei Europawahlen erfolgreich sind.
Dies sind die derzeit bestehenden Bündnisse politischer Parteien, auf die die Verordnung offenbar gemünzt ist: die "Sozialdemokratische Partei Europas" (SPE) als Zusammenschluss der sozialdemokratischen und sozialistischen Parteien, die "Europäische Volkspartei" (EVP) als Organisation des bürgerlich-konservativen Lagers, die "Liberale und Demokratische Partei Europas" (LIBE) als Zusammenschluss der liberalen Parteien, die "Europäische Freie Allianz" (EFA) als Föderation regionalistisch orientierter Parteien und die "Europäische Grüne Partei" (EGP) als Dachorganisation der Grünen Parteien. Hinzu kommt die Partei der Europäischen Linken (EL) als Zusammenschluss der nicht sozialistischen Linken, die sich noch vor der Europawahl konstituiert hat.
Die vorgesehene öffentliche Finanzierung europäischer Parteibündnisse widerspricht den in der Bundesrepublik Deutschland entwickelten verfassungsrechtlichen Anforderungen eklatant. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Beurteilungsgrundsätze binden europäische Organe zwar nicht. Sie sind aber keinesfalls bedeutungslos, weil sie, zumindest in Deutschland, politische Wirkung entfalten können. Zudem fließen sie in die Entwicklung europarechtlicher Grundsätze mit ein. Dasselbe gilt für die Grundsätze, die der Europarat aufgestellt hat.
Die Finanzierung widerspricht dem primären Europarecht, und zwar sowohl Art. 191 EGV als auch den Grundsätzen der Gleichheit und der Bürgernähe, die auch nach EU-Recht verbindlich sind. Alle diese rechtlichen Anforderungen laufen auf zwei demokratische Grundprinzipien hinaus:
<ol><li>die Gewährleistung einer gewissen Bürgernähe (bzw. "Staats"ferne) der Parteien und</li>
<li>die Gewährleistung von Gleichheit zur Sicherung der Offenheit und Fairness des politischen Wettbewerbs.</li></ol>
Die Verordnung verletzt beide Fundamentalsätze mehrfach: Die Klassifizierung der Parteibündnisse als "politische Parteien" widerspricht dem Parteibegriff. In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union stellen die Mitgliedschaft natürlicher Personen sowie die Aufstellung von Kandidaten bei Wahlen unabdingbare Voraussetzungen für die Anerkennung als politische Partei dar. Dieser einheitliche Parteienbegriff, der ein Minimum an Bürgernähe der Parteien sichern soll, hat auch europarechtliche Relevanz. Die Parteibündnisse erfüllen in ihrer jetzigen Form beide Begriffselemente nicht. In den Statuten aller europäischen Parteibündnisse wird natürlichen Personen, wenn überhaupt, nur eine Nebenrolle zugewiesen. Die Aufstellung von Kandidaten bei Europawahlen wird von den nationalen Parteien Jagenommen. Den Parteibündnissen fehlt somit genau das, was politische Parteien im Kern ausmacht.
Die Parteibündnisse sind deshalb keine Parteien im Sinne des Art. 191 EGV. Die Verordnung entbehrt damit von vornherein der europarechtlichen Grundlage.
Ohne Bürger als Mitglieder und die Aufstellung von Kandidaten bei Europawahlen können die Parteibündnisse auch die ihnen durch Art. 191 EGV zugewiesenen Funktionen nicht erfüllen. Sie können weder den "politischen Willen der Bürger" zum Ausdruck bringen noch ein "europäisches Bewusstsein" herausbilden, wie dies Art. 191 verlangt. Beides kann nach demokratischen Grundsätzen, zu denen sich auch die Europäische Union bekennt (Art. 6 Abs. 1 EUV), nur von unten nach oben erfolgen und nicht, wie von der Verordnung vorgesehen, von oben nach unten. Damit können Parteibündnisse erst recht nicht als "Parteien auf europäischer Ebene" im Sinne des Art. 191 EGV anerkannt werden.
Die vorgesehene öffentliche Finanzierung der Parteibündnisse verstärkt die Bürgerferne noch. Sie nimmt den Parteibündnissen den Anreiz, sich um natürliche Mitglieder und eine Verwurzelung in der gesellschaftlichen Sphäre zu bemühen. Die von der Verordnung vorgeschriebenen 25 Prozent Eigenmittel werden de facto aus Beiträgen der Fraktionen des Europäischen Parlaments, aus Zuwendungen der nationalen Mitgliedsparteien und aus "Parteisteuern" von Abgeordneten stammen, also wiederum zu einem Großteil aus öffentlichen Mitteln. Damit ist eine Finanzierung von bis 100 Prozent aus öffentlichen Mitteln vorprogrammiert.
Das ist mit dem Grundsatz der Bürgernähe nicht vereinbar.
Das Gesamtvolumen der öffentlichen Mittel wird nicht in der Verordnung festgelegt, sondern lediglich im jährlichen Haushaltsplan. Dadurch wird einer übermäßigen Erhöhung der Mittel Vorschub geleistet, da jede Kontrolle des in eigener Sache entscheidenden Parlaments fehlt. Erhöhungen gehen leicht in der Vielzahl von Haushaltstiteln unter. Die ohnehin segmentierte, schwach ausgeprägte öffentliche Kontrolle wird weiter geschwächt. Der Rat muss dem Haushalt zwar zustimmen. Es besteht aber ein Gentlemen's Agreement, wonach der Einzelplan des Parlaments als dessen alleinige Angelegenheit behandelt wird und der Rat
ihn unbeanstandet passieren lässt. Es ist deshalb zu erwarten, dass die für das Jahr 2004 vorgesehenen 6,5 Millionen Euro bald sprunghaft ansteigen werden. Im Gespräch sind bereits jetzt 100 Millionen Euro pro Jahr. Das absehbare unkontrollierte Hochschießen der öffentlichen Mittel, zu dessen Verhinderung das deutsche Bundesverfassungsgericht die "absolute
Obergrenze" entwickelt hat, widerspricht ebenfalls dem Grundsatz der Bürgernähe.
Echte politische Parteien im Sinne von Vereinigungen von Bürgern, die dem Parteibegriff des Art. 191 EGV genügen und die dort definierten Funktionen erfüllen würden, existieren auf europäischer Ebene nicht und bekommen auch keine realistische Chance, sich zu entwickeln. Denn sie werden von der öffentlichen Finanzierung faktisch ausgeschlossen. Da es für sie keinen Sinn macht, sich an Regionalwahlen zu beteiligen, müssten sie in sieben Staaten mindestens drei Prozent der Stimmen bei der Europawahl erringen, um auch nur an dem 15 Prozent-Anteil teilzuhaben. Das sind prohibitive Voraussetzungen.
Die in der Verordnung definierten Kriterien dehnen die bestehendeUngleichheit des europäischen Wahlrechts auch auf die öffentliche Parteienfinanzierung aus, ohne dass dafür eine Notwendigkeit bestünde. Eine Stimme aus Luxemburg hat nicht nur sechzehn mal so viel Gewicht bei der Verteilung der Mandate wie eine Stimme aus Deutschland, sondern wird den betroffenen Parteien auf europäischer Ebene auch sechzehn mal so viel öffentliche Mittel einbringen. Das ist mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar. Und eine primärrechtliche Außerkraftsetzung des Gleichheitssatzes, wie sie für das Wahlrecht ausnahmsweise besteht, gibt es für die Parteienfinanzierung nicht.
Auch nationale Sperrklauseln bei den Wahlen zum Europäischen Parlament führen zu Ungleichheiten. In Staaten ohne Sperrklausel kann ein Mandat teilweise bereits mit rund 30.000 Stimmen erreicht werden. In Deutschland sind dafür rund 1,6 Mio. und damit 53 mal so viele Stimmen erforderlich. Dies widerspricht ebenfalls dem Gleichheitssatz.
Die Reservierung von 85 Prozent der Mittel für die im Europäischen Parlament vertretenen Parteien und die Gleichverteilung der restlichen 15 Prozent begünstigt die Etablierten übermäßig. Auch das widerspricht dem Gleichheitssatz. Die Offenhaltung des politischen Wettbewerbs erfordert eine stärkere Berücksichtigung möglicher Herausfordererparteien.
Eine mit dem Gleichheitssatz vereinbare Alternative wäre die alleinigeOrientierung des Zugangs zu den öffentlichen Mitteln und derMittelverteilung an den bei der Europawahl errungenen Stimmen. Dieses Verfahren würde verhindern, dass Parteien, die in großen Staaten oder in Staaten mit Sperrklausel kandidieren, krass benachteiligt werden. Das Anknüpfen ausschließlich an den Ergebnissen der Europawahl ist auch funktionsgerecht, da die Ergebnisse von National- und Regionalwahlen nichts mit Programm und Anliegen der Europaparteien zu tun haben und deshalb nicht einzusehen ist, warum sie die Höhe der öffentlichen Mittel von Europaparteien beeinflussen sollen.
Die Kontrolle der Zugangskriterien durch das Präsidium überträgt die Entscheidung einem politischen Gremium. Das begründet die Gefahr, dass die etablierten politischen Kräfte unliebsame Konkurrenten mit vorgeschobenen Gründen ausschließen.
Zu begrüßen ist aus deutscher Sicht das Verbot, Spenden über 12.000 Euro anzunehmen. Auch die Publikationspflicht für Spenden über 500 Euro erscheint als Fortschritt, wenn die Verordnung in diesem Fall auch den Eindruck vermittelt, sie ließe die Stückelung von Spenden zu, sodass die Obergrenze leicht umgangen werden kann.
Die Kontrollen sind zu schwach ausgeprägt. Wirksame Sanktionen fehlen fast völlig. Lediglich die Rückzahlung unrechtmäßig erhaltener Mittel ist in der Verordnung vorgesehen. Fehlerhafte Angaben im Rechenschaftsbericht, das Nicht-Deklarieren von größeren Spenden, selbst die Annahme verbotener Spenden bleibt ohne rechtliche Konsequenz. Weder sind derartige Spenden abzuführen, noch sind Strafvorschriften vorgesehen. Der Europäische Gerichtshof könnte die Verordnung aber noch stoppen.
Dass eine rechtlich und politisch derart mangelhafte öffentliche Parteienfinanzierung auf EU-Ebene eingeführt wurde, dürfte vor allem drei Motiven der Akteure entspringen, die dem Begriff der politischen Klasse immanent sind:
<ol><li>an öffentliche Gelder heranzukommen und zu diesem Zweck den EU-Haushalt anzuzapfen,</li>
<li>den Parteienwettbewerb zu ihren Gunsten zu manipulieren, um unliebsame Konkurrenten zu behindern, und</li>
<li>Kontrollen des in eigener Sache entscheidenden Parlaments möglichst auszuschalten.</li></ol>
Die derzeitige Zweiteilung der Bezahlung von EU-Abgeordneten in unterschiedlich hohe Heimatgehälter nach nationalem Recht (siehe Schaubild im Anhang) und Erstattung der Kosten nach EU-Recht (262 Euro Tagegeld, Krankenversorgung, bis zu 12.576 Euro für Mitarbeiter, eingerichtete Büros, 3.700 Euro monatliche Kostenpauschale) ist systemkonform, solange es kein einheitliches europäisches Volk und kein gleiches Wahlrecht zum Europäischen Parlament gibt und solange der Lebensstandard in den 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union riesige Diskrepanzen aufweist.
Die im geplanten Abgeordnetenstatut vorgesehene Vereinheitlichung der Grundentschädigung auf sehr hohem Niveau (9.053 Euro monatlich), die daran anknüpfende Altersversorgung auf ebenso hohem Niveau sowie die Besteuerung nach den günstigen EU-Sätzen sind nicht sinnvoll, wider- sprechen dem Grundsatz, dass Ungleiches auch ungleich zu behandeln ist, und drohen dem Europagedanken schweren Schaden zuzufügen.
Das Parlament hat von Entwurf zu Entwurf immer höhere Beträge für die einheitliche Grundentschädigung von EU-Abgeordneten angesetzt. Der jetzige Betrag von 9.053 Euro wurde lange nicht öffentlich genannt und kam erst durch die vorliegende Analyse heraus. Stattdessen war mit unrichtigen Zahlen hantiert worden.
Die Koppelung des Abgeordnetengehalts an die Bezüge von Richtern (50 Prozent des Grundgehalts von EuGH-Richtern) ist schon wegen der daraus resultierenden Intransparenz problematisch. Sie ist auch deshalb inadäquat, weil es Richtern grundsätzlich verboten ist, eine Nebentätigkeit auszuüben, während Abgeordnete ihren Beruf neben dem Mandat fortführen und sich sogar als Lobbyisten bezahlen lassen können. Viele EU-Abgeordnete beziehen auf diese Weise zwei Gehälter.
Das Statut hätte das Gefüge von Politikergehältern in den meisten Mitgliedstaaten völlig durcheinandergebracht. EU-Abgeordnete aus Spanien, Finnland oder Irland würden mit monatlich 9.053 Euro mehr verdienen als Minister ihres Landes. Polnische und andere EU-Abgeordnete aus den Beitrittsländern hätten sogar das doppelte oder dreifache Gehalt ihrer Ministerpräsidenten und mehr als zwanzigmal soviel wie Durchschnitts- verdiener in ihren Ländern. Sie würden schon nach einer Wahlperiode eine Altersversorgung erwerben, die fünfmal so hoch ist wie das Durchschnitts- einkommen zu Hause. Dafür würden vermutlich weder ihre Bürger noch die Steuerzahler anderer Mitgliedstaaten, die das Ganze bezahlen müssen, Verständnis haben. Die zehn Beitrittsländer sollen zwar die Option erhalten, ihre EU-Abgeordneten für eine Übergangszeit niedriger zu bezahlen. Doch diese Möglichkeit steht in Jaheit nur auf dem Papier. Denn jedes Land, das davon Gebrauch machte, würde fiskalisch bestraft, und wird es deshalb bleiben lassen.
Das Statut würde für deutsche EU-Abgeordnete - brutto und netto - zu erheblich höheren Aktiveneinkommen und zu einer noch viel stärkeren Anhebung der Altersversorgung führen. Der Rat zögerte mit seiner Zustimmung.
Bestimmte Wortführer der deutschen Gruppierungen im Europa- parlament versuchten mit getricksten Rechnungen das Jae Ausmaß der Erhöhungen, zu denen das Statut für deutsche Abgeordnete geführt hätte, zu camouflieren. Auch der Präsident des Europäischen Parlaments hat sich die Neinen Rechnungen öffentlich zueigen gemacht (Teil 4b-e).
Um das Steuerproblem zu entschärfen und dem Ministerrat die Zustimmung zum Statut zu erleichtern, hatte das Parlament kurz vor Weihnachten vorgeschlagen, jedem Mitgliedstaat die Option zu geben, zusätzlich zur EU-Steuer eine nationale Ergänzungssteuer zu erheben. Doch es hätte keinerlei Gewähr dafür bestanden, dass zum Beispiel Deutschland nach der Europawahl vom 13. Juni von der Option wirklich Gebrauch machen würde. Zumal das Parlament selbst EU-rechtliche Bedenken gegen die Ergänzungssteuer geäußert hatte.
Zusätzlich gelobte das Parlament, die grassierende Spesenreiterei von EU-Abgeordneten bei den Flugkosten von und nach Straßburg und Brüssel zu unterbinden. Dies aber nur unter der Bedingung, dass der Rat dem Statut zustimmt - ein Fall von Erpressung. Der Missstand hätte längst beseitigt gehört. Er widerspricht dem Rechtsgrundsatz der Wirtschaft- lichkeit, und seine Instrumentalisierung zur Erhöhung von Gehältern ist rechtsmissbräuchlich. Den Missstand auch noch als Druckmittel einzu- setzen, um einen noch größeren Missstand zu etablieren, erschien als Vorgehensweise völlig inakzeptabel und widerspricht dem Rechtsprinzip der Verhältnismäßigkeit. Die vom Parlament angebotene Alternative zur Abrechnung der Flugkosten würde zwar den legalisierten Abrechnungs- betrug beseitigen, droht aber noch teurer zu werden als das bisherige Verfahren.
Alle Formen der Kostenerstattung (Tagegeld, allgemeine Kosten- pauschale, Erstattung von Flugkosten und Kosten für Mitarbeiter), die haushaltsmäßig mehr als das doppelte finanzielle Gewicht haben wie das geplante Einheitsgehalt von 9.053 Euro und in denen vielfach erhebliche Gehaltsbestandteile verborgen sind, wären nicht ins Abgeordnetenstatut mit einbezogen worden. Sie wären vielmehr weiterhin (und nunmehr mit dem ausdrücklichen Segen des Statuts) vom Parlamentspräsidium - außerhalb wirksamer Kontrollen - geregelt worden. Das ist nicht nur politisch misslich, sondern auch mit Art. 190 Abs. 5 EG-Vertrag und mit dem Demokratie- prinzip (Art. 6 Abs. 1 EU-Vertrag), wie es etwa auch in Deutschland in Art. 20 GG niedergelegt ist, nicht vereinbar. Die Kostenerstattungsregelungen müssen vom Plenum des Parlaments beschlossen werden und bedürfen der Anhörung der Kommission und der Zustimmung des Rats, kurz: sie müssen in dem für das Abgeordnetenstatut vorgesehenen Verfahren beschlossen werden.
Das Ergebnis ist paradox: Was unbedingt ins Statut gehört, nämlich die Regelung der Kostenerstattung, war darin nicht enthalten. Stattdessen behandelte das Statut ausführlich das Heimatgehalt und das Heimatruhegehalt, also Materien, die auch weiterhin national geregelt werden sollten.
Das Statut sieht keine Anrechnung anderer Bezüge auf EU-Ansprüche vor, auch dann, wenn diese aus öffentlichen Kassen fließen.
Das Statut, das ursprünglich erst mit der Konventsverfassung, also frühestens im Jahre 2006, hatte wirksam werden sollen, sollte nunmehr zu Beginn der neuen Legislaturperiode in Kraft treten, also bereits nach den Wahlen zum Europäischen Parlament am 13. Juni 2004.
Das innere Gesetzgebungsverfahren weist schwere Mängel auf: Zahlreiche relevante Daten und Umstände wurden überhaupt nicht ermittelt und konnten deshalb auch nicht in die erforderliche Abwägung einbezogen werden. Zum Teil wurden sogar eindeutig unrichtige, manipulativ aufbereitete Berechnungen zugrunde gelegt. Ob dieses Vorgehen mit dem Begründungsgebot des Art. 235 EGV übereinstimmt, muss bezweifelt werden.
Aus allen diesen Gründen hatten wir eine erste Fassung dieser Studie dem Ministerrat zugesandt und an ihn appelliert, dem Statut seine Zustimmung versagen, um so seiner gewaltenteilenden Kontrollfunktion gerecht zu werden und Schaden von Europa und besonders vom Europäischen Parlament zu wenden.
Der Rat hat in seiner Sitzung vom 26. Januar 2004 dem Statut seine Zustimmung versagt. Es fehlte bereits die nach Art. 190 Abs. 5 EG-Vertrag erforderliche qualifizierte Mehrheit, weil neben Deutschland auch Frankreich, Österreich und Schweden ihr Veto einlegten. Zu einer Erörterung und Entscheidung der steuerlichen Fragen, für die Einstimmigkeit erforderlich ist, kam es deshalb gar nicht mehr.
Auch diejenigen deutschen Abgeordneten, die vorher für das Statut gestimmt hatten, wandelten ihre Auffassung und distanzierten sich von dem Plan.
Vermutlich, um vor ihrer Basis im anstehenden Europawahlkampf bestehen zu können, haben einige Europaabgeordnete, als das Scheitern des Statuts bereits absehbar war und sie selbst bereits davon Abstand genommen hatten, eine Art "Dolchstoßlegende" erfunden und sie mit manipulierten Zahlen zu untermauern versucht: Das Statut sei in Jaheit gut und angemessen gewesen. Es sei allein an einer "populistischen Kampagne" der Bild-Zeitung gescheitert, vor der Bundeskanzler Schröder in die Knie gegangen sei. Dieser Legende, die auch der Parlamentspräsident übernahm, sind, zumindest vorerst, einige Medien, durch ihre Straßburger und Brüsseler Korrespondenten unzureichend informiert, aufgesessen.
Das künftige Schicksal des Statuts ist schwierig vorauszusagen.
Zu der öffentlichen Verwirrung trug auch bei, dass die vier im Rat opponierenden Regierungen die Gründe, die gegen das Statut sprechen, nur sehr lückenhaft nannten. Dies mag - neben diplomatischen und politischen Rücksichten - auch darauf beruhen, dass die Regierungen sich die Mög- lichkeit vorbehalten wollen, später, nach der Europawahl vom 13. Juni 2004, dann doch zuzustimmen. Demgegenüber sollte die Öffentlichkeit etwa in Deutschland schon vor der Wahl auf einer Klarstellung der Haltung ihrer Regierung bestehen.
Fiscal equalisation refers to attempts within a federal or at least significantly decentralised system of government to reduce fiscal disparities among subnational jurisdictions by using monetary transfers, either explicitly defined as equalisation transfers or linked to other types of grants or spending programs. At first glance, there might be considerable differences between the European countries in terms of organizing and financing local governments. However, a number of problems being faced are remarkably similar: Revenues available to local government should match their responsibilities and tax resources should be sufficient to enable them to keep pace with changes in fiscal needs. Since it could be difficult to maintain a good balance between evolving responsibilities and own local revenues, any fiscal imbalance raises the case for financial transfers between different tiers of government. This book presents a collection of essays which mainly concentrate on different systems of fiscal equalization at the local level in Europe. Features of the equalization system as well as their recent reforms are discussed. Showing the influence of progressing European integration.
Diener vieler Herren
(1998)
Während Normalverdiener ein ganzes Leben lang arbeiten müssen, um ihre Rente zu verdienen, brauchen Berufspolitiker dafür oft nur kurze Zeit: Jedes ihrer Amtsjahre verschafft ihnen ein Vielfaches an Rentenwert - Spitzenwerte gehen bis zum 75fachen. Aber damit nicht genug: Politiker können Einkommen und Renten aus verschiedenen Ämtern in Gemeinde, Land und Bund geradezu sammeln, ohne daß eine angemessene Verrechnung greift. Sie sitzen gleichzeitig im Parlament und auf der Regierungsbank und beziehen aus beiden Ämtern ein Salär. Abgeordnete können sogar ungestraft ihre Unabhängigkeit an finanzkräftige Interessenten verkaufen - als »Diener vieler Herren«.
Schonungslos macht der Autor hier erstmals das ganze System der Mehrfachversorgung unserer Politiker publik. Aber er erschöpft sich nicht allein in der Kritik, sondern legt einen konkreten Aktionsplan für die notwendigen Reformen vor. - Ein »Handbuch für wütende Wähler «.
Der Forschungsbericht dokumentiert die konzeptionellen Grundlagen für die Erstellung der kommunalen Eröffnungsbilanz sowie deren praktische Umsetzung bei der Stadt Uelzen. Die Dokumentation der Erstellung der Eröffnungsbilanz ist Teil der Gesamtdokumentation des Pilotprojektes "Von der Kameralistik zur Doppik" der Stadt Uelzen. Sie findet auch - wie die übrigen Teile der Dokumentation - auf den Interseiten der Stadt Uelzen unter www.uelzen.de
Folgen von Folgenforschung
(2002)
Die Emeritierung von Universitätsprofessor Dr. Carl Böhret war für das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer willkommener Anlass, ihn durch ein Symposium zu einem der Schwerpunkte seines wissenschaftlichen Wirkens zu ehren. Carl Böhret hat das Profil der Institutsforschung sowohl während seiner Amtszeit als Geschäftsführender Direktor als auch durch seine vielbeachteten Forschungsvorhaben nachhaltig mitgeprägt. Er hat es dabei immer in besonderer Weise verstanden, Wissenschaft und Praxis zu einem fruchtbaren Dialog zusammenzuführen. In diesem Sinne nahmen an dem vorliegend dokumentierten Symposium Vertreter aus Wissenschaft, Politik, Wirtschaft und Verwaltung teil, die Carl Böhret als Kollegen, Schüler, ehemalige Mitarbeiter, Kooperationspartner in der Forschung oder als langjährige Gesprächspartner in der Politikberatung verbunden sind, viele davon freundschaftlich.
Abgedruckt sind nachfolgend die Referate sowie die Beiträge zur Podiumsdiskussion. Was der Band nicht wiedergibt: An beiden Tagen des Symposiums, dem 16. und dem 17. November 2001, schlossen sich den Vorträgen lebhafte Diskussionen an, deren Reiz in dem Perspektivreichtum der vertretenen unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen und Praxiserfahrungen lag.
Unter der Federführung der damaligen Staatssekretärin des Bundesministeriums des Innern Frau Brigitte Zypries entstand die Arbeitsgruppe 2 „Vorreiterrolle des Staates“ der Initiative D21 e.V. und im Zusammenwirken mit dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer erfolgte die Durchführung eines Workshops mit dem Thema „Kooperationsverhältnisse der öffentlichen Hand“. Einen besonderen Schwerpunkt sollte das Zusammenwirken mit privaten Partnern bilden.Ziel dieses Workshops, der am 16. und 17. Oktober 2001 im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie in Berlin statt fand, war die Überprüfung der rechtlichen und organisatorischen Grundlagen für die Vertragsgestaltung bei Kooperationsverhältnissen. Daher richtete sich die Veranstaltung vorwiegend an einen Personenkreis, der auf Grund des in der Praxis gewonnenen Wissens wesentliche Erfahrungen und Erkenntnisse vermitteln und zur Erarbeitung von Lösungsansätzen beitragen konnte.
Die Präsentationen und Diskussionen dieses Workshops werden im vorliegenden Band dokumentiert. Nach einleitenden Vorträgen zu den Erfahrungen mit PPP in Großbritannien (Steadman) sowie zu Überlegungen einer möglichen gesetzlichen Verankerung von Kooperationsverhältnissen im Verwaltungsrecht (Ziekow)[2] wurden auf den fünf Referenzfeldern eGovernment, Verkehr und Infrastruktur, kommunale Ver- und Entsorgung, Sport und Kooperationen öffentlich-rechtlicher Partner verschiedene aktuelle Partnerschaftsprojekte vorgestellt – und zwar aus Sicht beider Partner. Die unterschiedlichen Zugänge der Partner bei der Definition des Projektes, der Strukturierung, Begründung und Ausgestaltung der Partnerschaft machen die Analyse und Typisierung auftretender Hemmnisse transparent und ausgewogen. Die Vorstellung der Referenzprojekte erfolgte entsprechend der obigen Einteilung in fünf Arbeitsgruppen, in denen die von den Präsentatoren dargestellten Problembereiche diskutiert und hinsichtlich ihres rechtlichen Kerns fokussiert wurden.In einer gemeinsamen Sitzung der Moderatoren der projektbezogenen Arbeitsgruppen und des Herausgebers wurden in Auswertung der Ergebnisse der Arbeitsgruppen als zentrale rechtliche Themen die Felder erarbeitet, die im weiteren Verlauf des Workshops in den themenbezogenen Arbeitsgruppen Vergaberecht, Gebührenrecht, Gesellschafts- und Umsatzsteuerrecht sowie Informationstransfer für PPP abgearbeitet wurden. Im Mittelpunkt stand dabei jeweils die Frage, inwieweit identifizierte Problemlagen mit den Instrumenten des geltenden Rechts bewältigt werden können und inwieweit Rechtsänderungen oder –ergänzungen notwendig sind.Die Zusammenfassung der Arbeiten des Workshops in diesem Band soll Entscheidungsträgern vor allem in den staatlichen und kommunalen Verwaltungen, aber auch in privatwirtschaftlichen Unternehmen Referenzmaterial und Gestaltungsanregungen für den Weg in Public Private Partnerships geben. Ziel ist es, erste Hilfestellungen für die Identifizierung geeigneter Projekte, vorhandener Erfahrungen und eventuell auftretender Probleme zu geben. Die Veranstalter waren sich von vornherein bewusst, dass es sich hierbei nur um einen ersten Schritt handeln kann.
Anknüpfend an den Workshop wurde deshalb die Unterarbeitsgruppe 2.5 „Public Private Partnership“ der Initiative D 21 gegründet, welche sich unter der Leitung von Rainer Grell den Auftrag gab, einen Leitfaden zur Erleichterung der Eingehung von Public Private Partnerships zu erarbeiten.Die ursprünglich in dem Workshop entstandene Idee eines Handlungsleitfadens hat die Unterarbeitsgruppe allerdings nicht weiter verfolgt. Die Anwendungsfelder und Erscheinungsformen von Public Private Partnerhips sind zu vielfältig, als dass auf diese Weise allgemein gültige Hilfen angeboten werden könnten. Dies soll nach den Vorstellungen der Unterarbeitsgruppe vielmehr in Form eines Prozessleitfadens geschehen, der weitgehend für alle entsprechenden Projekte Gültigkeit haben dürfte. Neben Überlegungen zur Eignung von Projekten für eine Public Private Partnership werden die Darstellung der Ausschreibungsproblematik sowie Fragen der Vertragsgestaltung und -durchführung den Schwerpunkt bilden. Nach Fertigstellung soll der Leitfaden auf einem Kongress einem interessierten Fachpublikum vorgestellt werden.
Die Mitarbeiterbefragung in der Saarländischen Landesverwaltung, die in der Zeit vom 21. Mai bis zum 31. Mai 2001 durchgeführt wurde, konnte in doppelter Weise erfolgreich abgeschlossen werden.
Äußerst erfolgreiche Durchführung der Befragung
Erstens war die Beteiligung an der Befragung sehr gut. Über alle 21 befragten Behörden hinweg liegt der Rücklauf der 3.193 ausgegebenen Fragebögen bei 73%. Alle beteiligten Behörden liegen dabei deutlich über 60%. (Viele - die allermeisten - vergleichbaren Mitarbeiterbefragungen liegen z.T. deutlich unter 50% Rücklaufquote). Damit konnte für alle 21 beteiligten Dienststellen sichergestellt werden, dass die eingegangenen Antworten ein repräsentatives Bild der in der Landesverwaltung vorhandenen Meinungen, Beobachtungen und Erfahrungen vermitteln.
Dies ist ein in bezug auf den Rücklauf hervorragendes Ergebnis, das keine vergleichbaren Befragungen vorweisen können und das gleichzeitig die Messlatte für vergleichbare Befragungen sehr hoch legt.
Wie aber die Ergebnisse zeigen, liefert eine solch breit angelegte und in die Tiefe gehende Mitarbeiterbefragung eine Menge steuerungsrelevante Informationen, auf die in Zukunft nicht verzichtet werden kann und sollte.
Zweitens zeigen aber auch die Ergebnisse der Befragung im Ganzen ein recht erfreuliches Bild. Erwartungsgemäß werden auch Einschränkungen sichtbar, deren Erfassung in der Befragung jedoch Ansatzpunkte für mögliche Verbesserungen liefern. Der Landesregierung werden hierdurch erweiterte Möglichkeiten geboten, in die Planung und Durchführung des im Anlaufstadium befindlichen Modernisierungsprozesses auch die Wünsche und Anregungen der Mitarbeiter/innen einzubeziehen.
Gliederung der Berichterstellung
Die Berichterstellung unterteilt sich in den hier vorliegenden Gesamtbericht und in Teilberichte für alle 21 einbezogenen Dienststellen.
1.
Der Gesamtbericht beinhaltet:
a) Differenzierungen nach den drei beteiligten Verwaltungsbereichen
Ministerien
Landesämter
Finanzämter
b) Kausalanalysen in bezug auf
Allgemeine Zufriedenheit der Beschäftigten
Arbeitsklima
Führungsverhalten/Führungsstile
Modernisierung (Verwaltungsreform)
Fallweise zu weiteren Themenstellungen
2.
Die Teilberichte beinhalten:
a) Differenzierungen nach internen Organisationseinheiten (Abteilungen / Sachgebiete)
b) Kausalanalysen (siehe oben), soweit sie dezentral sinnvoll erscheinen.
c) Angaben zu den „offenen Fragen“, d.h. Kritik und Verbesserungsvorschläge, die nur
„vor Ort“ interpretiert werden können.Der Gesamtbericht ist voll vertextet, enthält also Erläuterungen zu allen Ergebnissen und durchgeführten Analysen. Der Gesamtbericht sollte also – zumindest in Auszügen – zuerst gelesen werden. Die Interpretation der Tabellen und Grafiken in den Teilberichten fällt auf diese Weise leichter. Grundsätzlich ist zu empfehlen, Gesamtbericht und Teilbericht(e) parallel zu lesen (zuerst immer die entsprechenden Passagen des Gesamtberichts).Anzumerken ist an dieser Stelle, dass der Gesamtbericht eine etwas andere Gliederung besitzt als die Teilberichte, die sich aus technischen Gründen an der Gliederung der Fragebögen (die als Anhang in den Teilberichten enthalten sind) orientieren. In den Teilberichten wird jeweils angegeben, unter welchem Gliederungspunkt im Gesamtbericht die entsprechende Stelle zu finden ist; so sollte es keine Schwierigkeiten bereiten, mit beiden Berichten zu arbeiten.
Beteiligte an der Befragung
Die Befragung wurde unter der wissenschaftlichen Leitung von Herrn Prof. Dr. Helmut Klages in Zusammenarbeit mit der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragungen am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer durchgeführt.
Die Zusammenarbeit der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragungen mit der Staatskanzlei des Saarlands und den befragten Behörden hat sich als außergewöhnlich erfolgreich erwiesen, was insbesondere die im Vergleich mit anderen Befragungen erfreulich hohen Rücklaufquoten dokumentieren.
Wir möchten uns aber zu Beginn dieses Abschlußberichts speziell bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Saarländischen Landesverwaltung bedanken, die sich aktiv an der Befragung beteiligt haben. Diesen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ist es zu verdanken, dass die vorliegende Mitarbeiterbefragung ein großer Erfolg geworden ist. (In anderen bekannten Veröffentlichungen werden selbst 50% Rücklaufquote als gut und von privaten Instituten sogar ca. 20% noch als „erfolgreich“ gewertet!).Der große Erfolg der Mitarbeiterbefragung ist im wesentlichen auf drei Faktoren zurückzuführen:
Die Koordination des Gesamtprojektes durch die „Steuerungsgruppe Modernisierung der Saarländischen Landesverwaltung“ unter Federführung des Chefs der Staatskanzlei, Herrn Staatssekretär Karl Rauber.Die Begleitung des Projekts durch die Personalentwicklungs- und Koordinationsstelle unter Leitung von Herrn Ministerialdirigent Josef Mailänder (Leiter der Abteilung A der Staatskanzlei).
Die Hervorragende Vorbereitung der Befragung durch die bei der Staatskanzlei unter Federführung von Herrn Regierungsrat Elmar Schmidt eingerichtete zentrale Arbeitsgruppe „Mitarbeiterbefragung in der Saarländischen Landesverwaltung“ sowie der dezentral in den betroffenen Ressorts und Dienststellen projektbezogen eingerichteten Arbeitsgruppen.Den Beschäftigtenvertretungen gebührt zusätzlich Dank und Anerkennung für ihre besondere Beteiligung an der Durchführung der Befragung, indem sie sich nicht nur an den Informationsangeboten (Auftaktveranstaltungen / Mitarbeiterzeitung / Informationsbroschüren) aktiv beteiligt haben, sondern auch vielfach die Durchführung der Befragung begleitet haben.
Resümee und Ausblick
Nach den guten Erfahrungen, die im Rahmen dieser ersten Mitarbeiterbefragung gemacht wurden, sollte sich die Mitarbeiterbefragung als Führungsinformationsinstrument in der Saarländischen Landesverwaltung etablieren.
In anderen Verwaltungen, bei denen wir nach drei oder mehreren Jahren Wiederholungsbefragungen durchgeführt haben, hat sich gezeigt, dass insbesondere Informationen über die (Ver)Änderungen im Zeitablauf von Interesse sind.
Speziell die fortgesetzte Messung des „Erfolgs“ der eingeleiteten Modernisierungsmaßnahmen, muss für die Weiterentwicklung der Landesverwaltung von großem Interesse sein.Die „Produktion“ der Ergebnisse (Gesamtbericht und Teilberichte) erfolgte unter Zuhilfenahme der Statistiksoftware SPSS® und eigener Entwicklungen der AfV, auf der Basis des Datenbanksystems MySQL®, der Programmiersprache JAVA® und der Textauszeichnungssprache XML®. (Bei den drei letztgenannten Produkten handelt es sich um sogenannte freie, oder zumindest teilweise freie (MySQL®) Softwareprodukte). Gegenüber der Statistiksoftware SPSS® hat die von der AfV selbst entwickelte Lösung den Vorteil, dass sie sowohl statisch, also Arbeitsplatzbezogen, nutzbar ist, grundsätzlich aber auch in Netzen (Intranet / Internet) verwendbar ist. Es bestünde prinzipiell also auch die Möglichkeit, die Ergebnisse im Intranet der Landesverwaltung recherchierbar zu machen; wobei selbstverständlich auch notwenige Restriktionen, z.B. durch Passwortschutz, berücksichtigt werden können. Ein solches System könnte z.B. dann von Nutzen sein, wenn die Ergebnisse der Mitarbeiterbefragung mit den Ergebnissen anderer Modernisierungsinstrumente, z.B. von Kundenbefragungen, vernetzt werden sollen. So könnte ermittelt werden, inwieweit die Einschätzungen der Beschäftigten über die Kundenorientierung ihrer Abteilung mit derjenigen der Kunden übereinstimmt; aber auch viele andere Nutzungsmöglichkeiten sind denkbar, die Stichworte sind hier Wissensmanagement und DataWarehouse. So wäre z.B. im Modernisierungsteil der Befragung ein System denkbar, das im Sinne der Benchmarking-Idee, Befragungsergebnisse mit Dokumenten vernetzt. So könnte, wenn in einem bestimmten Haus oder in einer bestimmten Organisationseinheit festgestellt wird, dass man selbst „unterdurchschnittliche“ Ergebnisse erzielt, und andere Einheiten Hinweise oder Hilfestellungen für Verbesserungen o.ä. anbieten, z.B. Dokumente zum dort durchgeführten Qualitätsmanagement etc., direkt auf diese Informationen zugegriffen werden, sei es durch den Kontakt zu den zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern oder durch den Zugriff auf relevante Dokumente.Offenlegung aller Informationen
Informationen über die Ergebnisse der Befragung werden den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Informationsveranstaltungen mitgeteilt. Für alle beteiligten 21 Dienststellen wurden detaillierte Auswertungen (Berichte) erstellt. Alle von der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragung gelieferte Informationen stehen sowohl der Leitung, als auch allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zur Verfügung.
Am 16. Oktober 1999 fand zu Ehren von Klaus König, der am 21. April 1999 seinen 65. Geburtstag gefeiert hatte, ein Forschungssymposium statt. Nach der Konzeption der Herausgeberinnen Angelika Benz und Natascha Füchtner, die das Symposium koordiniert haben, sollten Personen teilnehmen, die als Mitarbeiter von Klaus König am Lehrstuhl oder unter dem Dach des Forschungsinstituts eine prägende Zeit erfahren haben und ihm seitdem in besonderer Weise verbunden sind. Die Herausgeberinnen waren sowohl am Forschungsinstitut als auch an der Hochschule tätig.
Dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer ist es eine Freude, die Beiträge in der Reihe der „book“ zu veröffentlichen. Die Ehrung durch das Institut selbst wird traditionsgemäß später erfolgen.Der Verwaltungswissenschaft ist zu wünschen, dass Klaus König, der als Vorgänger des Unterzeichners das Forschungsinstitut von 1996 bis 1999 geleitet hat, seine besondere Fähigkeit, der Verwaltungsforschung ein überzeugendes interdisziplinäres und internationales Profil zu geben, in Speyer noch lange entfalten wird. Davon, dass er seinen Schülern in unterschiedlicher Akzentsetzung die Verwaltungswissenschaft als integrierende Verwaltungstheorie und Realwissenschaft vermittelt hat, mögen die nachfolgenden Beiträge zeugen.
In den letzten Jahren hat in zahlreichen Ländern eine Verwaltungsreform Einzug gehalten, die auf eine grundlegende Veränderung der Öffentlichen Verwaltung zielt. New Public Management ist der Oberbegriff dieser weltweit relativ einheitlichen „Gesamt-Bewegung“ der Verwaltungsreformen. New Public Management befasst sich mit der Modernisierung öffentlicher Einrichtungen und neuen Formen öffentlicher Verwaltungsführung. Charakteristisch für New Public Management-Reformen ist der Wechsel von der Input- zur Outputorientierung. Dabei gibt es nicht ein New Public Management-Modell, sondern zahlreiche nationale Ausprägungen. Die deutsche Variante des New Public Management ist das Neue Steuerungsmodell, das speziell für den kommunalen Bereich entwickelt wurde. In der Schweiz und in Österreich spricht man von Wirkungsorientierter Verwaltungsführung (WoV)[1].
In Deutschland sind in den letzten Jahren nicht nur in der Kommunalverwaltung, sondern auch in verschiedenen Bereichen der Staatsverwaltung Elemente des Neuen Steuerungsmodells (unter anderem Produkte, Kosten- und Leistungsrechnung, Zielvereinbarungen, Controlling, Budgetierung, dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung) eingeführt worden. Im Rahmen dieser Entwicklung zeigt sich, dass durch die Einführung der einzelnen Elemente des Neuen Steuerungsmodells nicht nur das Verhältnis von Regierung und Verwaltung berührt wird, sondern auch das Verhältnis von Parlament und Regierung.
Der Rolle des Parlaments im Gefüge des Neuen Steuerungsmodells ist bisher in Deutschland jedoch nur wenig Beachtung geschenkt worden. Dabei erfordern die geschilderten Entwicklungen eine intensive Betrachtung und auch eine Neuordnung der Stellung und der Aufgaben des Parlaments im Verhältnis zu den anderen beteiligten Organen. So gilt es unter anderem festzulegen, inwieweit die Trennlinie der Gewaltenteilung und die Formen der Zusammenarbeit zwischen Parlament und Regierung neu gestaltet werden müssen.
Hierbei ist es Aufgabe der Parlamente selber, ihre Aufgaben und Funktionen, bezogen auf die Anforderungen des 21. Jahrhunderts, zu analysieren und zu verdeutlichen, um auf dieser Grundlage Lösungen für die Zukunft zu erarbeiten.
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[1] Vgl. zu diesem Absatz insgesamt Schedler, Kuno/Proeller, Isabella, New Public Management, S. 5.
Der Forschungsbericht enthält Referate und Diskussionen, die anlässlich einer Forschungstagung „Parlamentarische Steuerungsordnung“ am 12. und 13. Oktober 2000 in Speyer gehalten bzw. geführt wurden. Diese Forschungstagung fand im Rahmen des Forschungsprojektes „Parlamentarische Steuerungsordnung“ statt, welches seit Juni 1999 unter der wissenschaftlichen Leitung des Herausgebers von Forschungsreferent Assessor jur. Kai-Olaf Jessen am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer bearbeitet wird. In den letzten Jahren sind nicht nur in der Kommunalverwaltung, sondern auch in verschiedenen Bereichen der Staatsverwaltung Elemente des sog. Neuen Steuerungsmodells (Produkte, Kosten- und Leistungsrechnung, Zielvereinbarungen, Controlling, Budgetierung, dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung) eingeführt worden. Neben diesen eher auf die Binnenmodernisierung der Verwaltung ausgerichteten Instrumenten haben Privatisierungen und Auslagerungen aus der Kernverwaltung stattgefunden.
Diese Maßnahmen haben die Frage nach der Rolle des Parlaments im Rahmen der Staatsmodernisierung aufgeworfen. Dabei geht es nicht nur um klassische Fragen der Gesetzgebung, sondern um sämtliche Probleme des Zusammenwirkens zwischen Parlament und Regierung. Auch die Befugnisse des Rechnungshofs sind in diesem Zusammenhang neu zu diskutieren.
Der Begriff der Träger öffentlicher Belange (kurz: TöB) nimmt dabei eine Schlüsselfunktion ein: Er führt in Abgrenzung zur Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem völlig anderen (Verfahrens-) Rechtsregime. Die TöB-Beteiligung ist im Zuge der jüngeren Beschleunigungsgesetzgebung zunehmend formalisiert worden. So sind verstärkt Äußerungsfristen normiert worden, an eine etwaige Verfristung werden immer öfter unmittelbare Sanktionierung geknüpft, insbesondere in Form der sogenannten Behördenpräklusion.
Ziel des von Mai 1998 bis einschließlich Oktober 2000 laufenden Projektes war es zum einen, mit einer rechtlichen Analyse einen Beitrag zur Anreicherung des Allgemeinen Verwaltungsrechts zu leisten, indem aus den einzelnen Regelungen zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange fachbereichsübergreifende Strukturen herausgearbeitet werden. Zum anderen wurde die zunehmende Formalisierung der TöB-Beteiligung auch sozialempirisch untersucht. Der Schwerpunkt des vorliegenden Forschungsberichtes liegt in der Auswertung der sozialempirischen Untersuchung, welche bei der Anwendung der einschlägigen Vorschriften befassten Behörden in mehreren Bundesländern durchgeführt worden ist. Im Mittelpunkt standen dabei die allgemeine Bewertung der Formalisierung der TöB-Beteiligung durch den Gesetzgeber sowie die praktische Umsetzung einzelner Aspekte der Verfahrensbeschleunigung.
Den einzelnen Fragestellungen sind - soweit für das Verständnis erforderlich - rechtliche Einführungen vorangestellt. Der Forschungsbericht ergänzt damit die von Thorsten Siegel separat veröffentlichte Studie „Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange – Eine Analyse der rechtlichen Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung der Beschleunigungsgesetzgebung“, in welcher die rechtlichen Perspektiven umfassend abgehandelt werden.
Der Forschungsbericht befasst sich mit der Entwicklung einer der grundgesetzlichen Wertordnung entsprechenden, systematischen Methodik. Gegenstand der Untersuchung ist dabei die Rechtsbildung auf den Gebieten Gesetzgebung (einschließlich Verfassunggebung), Rechtsprechung und Verwaltung. Ausgangspunkt unserer Überlegungen sind dabei die verschiedenen Lehren von der Gesetzesauslegung und die aus ihnen abgeleiteten Interpretationsregeln. In kritischer Auseinandersetzung mit der vom Bundesverfassungsgericht vorausgesetzten ‘materialen Wertordnung des Grundgesetzes’ wird so eine Regelungstheorie rekonstruiert und auf den oben skizzierten Untersuchungsgegenstand angewendet.Nach Analyse und Kritik der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur ‘materialen Wertordnung des Grundgesetzes’ wird der Versuch unternommen, ein auf wenige Grundpositionen zurückgeführtes System der Werte unserer Verfassung zu entwickeln. Dabei steht neben Herleitung und Darstellung dieser Grundwerte ihr Verhältnis zueinander im Vordergrund. Anschließend wird die Beziehung unserer staatlichen Werteordnung zu den überkommenen Staatszwecklehren näher untersucht.Gemäß dem Ziel dieses Forschungsprojekts, eine der grundgesetzlichen Werteordnung entsprechende Methodik der Rechtsbildung zu entwickeln, werden die gewonnenen Erkenntnisse sodann in einem zentralen Bereich der Rechtsbildung, dem der richterlichen Gesetzesinterpretation, auf ihre Verwertbarkeit hin überprüft. Schwerpunkt des Interesses ist dabei, inwieweit die Ausrichtung an der grundgesetzlichen Werteordnung zu einer Systematisierung der tradierten Auslegungsmethoden beitragen kann. Ergebnis dieser Bemühungen ist die Darstellung einer verfassungsorientierten Rang- bzw. Reihenfolge der juristischen Auslegungscanones, die den bisherigen Stand der Dogmatik, wonach sich ein Rangverhältnis der Canones nicht oder nur sehr eingeschränkt etablieren lässt, weiterzuentwickeln sucht.
Anschließend erfolgt eine Untersuchung des auf Adolf Merkl und Hans Kelsen zurückgehenden Konzeptes vom ‘Stufenbau der Rechtsordnung’ nach dessen Analyse und Kritik ein eigenständiges Modell der gestuften bundesdeutschen Rechtsordnung entwickelt wird, das der funktionalen Gewaltenteilung im Staat unter Berücksichtigung der erarbeiteten methodischen Rahmenbedingungen Rechnung trägt. Die Integration dieses Modells in das System der grundgesetzlichen Werteordnung schließt die Arbeit in diesem Bereich ab.Besonderes Augenmerk wird zudem auf die Frage der Werterealisierung durch Rechtsnormen gelegt; in diesem Zusammenhang wird die rechtsmethodische Unterscheidung von Regeln und Prinzipien auf den neuesten wissenschaftlichen Stand gebracht und für die Gesamtkonzeption fruchtbar gemacht. Ausgangspunkt dieser Untersuchung waren Niklas Luhmanns Überlegungen zu den verschiedenen Arten der Normprogrammierung.
Unsere methodische Untersuchung der Rechtsbildung unter dem Grundgesetz erschöpft sich dabei nicht in der Darstellung der normativ-wertmäßigen Rahmenbedingungen der Rechtsbildung innerhalb der verschiedenen Ausprägungen der Staatsgewalt, sondern versucht ansatzweise auch die verfahrensmäßigen Bedingungen und empirischen Ausgangspunkte jeder Normbildung einzubeziehen.
Das Gesamtkonzept der Rechtsbildung wird daher auf der einen Seite durch die Einführung eines – die Luhmannschen Programmierungsvorstellungen erweiternden – Modells prozeduraler Programmierung ergänzt und auf der anderen Seite durch die Betrachtung zeitgemäßer Theorien sachlicher Richtigkeit (Jaheitstheorie von Habermas) abgerundet.
Der Forschungsbericht enthält Referate, die anlässlich des gleichnamigen Symposiums vom 29. bis 30. September 2000 am Forschungsinstitut für öffentlich Verwaltung in Speyer gehalten worden sind. Der Referentenkreis setzte sich unter anderem aus Mitgliedern des Arbeitskreises „Entwicklung und Verwaltung“ zusammen, ein eher informaler Zusammenschluss von Persönlichkeiten aus der Verwaltungspraxis, von entwicklungspolitischen Vollzugsorganisationen, Stiftungen, Universitäten, Hochschulen, der die freie Diskussion einschlägiger Themen pflegt. Das Symposium zieht zugleich eine Zwischenbilanz zu dem von Univ.-Prof. Dr. Dr. Klaus König seit Beginn 1999 geleiteten Forschungsprojektes „Staat und Verwaltung aus globaler Sicht: Die Perzeption der Vereinten Nationen, der OECD und der Weltbank“. Inhaltlich finden sich sowohl Beiträge zu den verschiedenen Governance-Ansätzen der Vereinten Nationen, der OECD und der Weltbank, als auch Referate zu der Governance-Programmatik verschiedener Durchführungsorganisationen wie der Hans-Seidel-Stiftung, der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit und der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung. Weiterhin werden Local Governance und die Erfahrungen mit Dezentralisierungsprojekten thematisiert.
Am 22. Juni 1889 wurde das „Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung“ verabschiedet. Neben Krankheiten (1883) und Betriebsunfällen (1884) wurden damit auch Alter und Erwerbsunfähigkeit als zentrale und in der Industriegesellschaft nur unzureichend abgesicherte Lebensrisiken von der staatlichen Sozialgesetzgebung erfasst. Der Forschungsbericht untersucht [1.] den Entstehungsprozess des ersten deutschen Rentenversicherungsgesetzes vor dem Hintergrund der politischen und sozialen Verfassung des Kaiserreiches. Da Bismarck sich in den entscheidenden Jahren seit 1887 bereits aus der sozialpolitischen Gesetzgebung weitgehend zurückgezogen hatte, wurden Handlungsspielräume frei, die anderen Akteuren nicht nur vorher kaum denkbare Durchsetzungschancen eröffneten, sondern ihnen auch erhöhte Verantwortung zumaßen. Das Gesetz wurde im Reichsamt des Innern angestoßen, als Entwurf zunächst vom Bundesrat behandelt und schließlich in drei Lesungen des Reichstags durchberaten. Während die öffentlichen Beratungen des Reichstags zu dieser Materie in der Literatur bereits verschiedentlich analysiert wurden, legt diese Studie besonderes Gewicht auf die bisher unbekannten Aushandlungsprozesse zwischen den obersten Reichsbeamten, den Bundesratsvertretern der Einzelstaaten und den Reichstagsabgeordneten. Dafür wurden Aktenbestände sowohl aus dem Bundesarchiv wie auch aus den Archiven der größeren Länder Preußen, Bayern, Baden, Württemberg und Sachsen ausgewertet.
Die Analyse des politischen Entscheidungsprozesses zum Gesetz wird [2.] verknüpft mit einer Untersuchung seines sozialpolitischen Gehalts. Für einige Kernelemente des Gesetzes wird genau zurückverfolgt, wer welche Bestimmung durchzusetzen half und wer andererseits mit welchen Gegenkonzepten scheiterte. Die Durchleuchtung solcher Entstehungshintergründe trägt zum besseren Verständnis charakteristischer Züge des deutschen Rentenversicherungssystems bei, die sich zum Teil bis heute erhalten haben. Ein solches Charakteristikum ist die Differenzierung der Beiträge und Leistungen entsprechend dem Lohneinkommen, die keineswegs von vornherein selbstverständlich war. Sowohl innerhalb der Reichsverwaltung wie auch unter den konservativen Parlamentariern gab es eine starke Bewegung zugunsten von Einheitsrenten, die nur einen minimalen Schutz gegen die ärgste Altersarmut gewährleisten sollten. Letztlich blieben die Vertreter dieser Richtung aber in der Minderheit.
Im Ausblick der Studie wird die deutsche Gesetzgebung für die Versorgung von Alter und Erwerbsunfähigkeit im Zusammenhang mit dem zeitgenössischen internationalen Vergleichsfeld diskutiert, um einen Beitrag zur historischen Verortung des deutschen Sozialstaats zu leisten.
Der vorliegende Band enthält die Referate, die auf einem vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Zusammenarbeit mit dem Ministerium des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz am 8. Juni 2000 in der Speyerer Stadthalle veranstalteten Workshop vorgetragen wurden. Die Veranstaltung bildete den Auftakt zu einem Projekt, in dessen Rahmen das Widerspruchsverfahren, wie es in Rheinland-Pfalz vor den Rechtsausschüssen durchgeführt wird, auf Änderungsbedarfe und Innovationspotentiale untersucht wird. Ein solches Unterfangen setzt die Einbeziehung möglichst aller mit der Durchführung von Widerspruchsverfahren in Berührung kommender Fachleute voraus. Allein die Nutzung der zu Fragen des Widerspruchsverfahrens aus verschiedenen Perspektiven vorhandenen Sachkompetenzen kann zu Lösungen führen, die den Funktionen des Vorverfahrens Rechnung tragen. Insoweit versteht sich die folgende Sammlung von Vorträgen und hierzu geführten Diskussionen als Materialsammlung, auf die im weiteren Fortgang des Projekts immer wieder zurückgegriffen werden kann.
Das Projekt wird seitens des Ministeriums des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz von Herrn Staatssekretär Dr. Ernst Theilen und in der Durchführung von Herrn Oberregierungsrat Manfred Heeb, betreut. Ohne die engagierten Referentinnen und Referenten sowie Diskussionsteilnehmerinnen und -teilnehmer hätte die Veranstaltung nicht durchgeführt werden können. Ihnen sei deshalb ebenso gedankt wie Frau Erika Kögel, Sekretärin an meinem Lehrstuhl, meiner Assistentin Frau Dr. Annette Guckelberger und Herrn Forschungsreferenten Thorsten Siegel für die Hilfe bei der Vorbereitung und Durchführung der Tagung. Die Hauptlast hat diesbezüglich Frau Elsie Medl, Sektretärin an meinem Lehrstuhl, getragen, die darüber hinaus nicht nur die mühevolle Aufgabe übernommen hat, die Tonbandmitschnitte zu transkribieren, sondern den Tagungsband auch redaktionell betreut hat. Die Schlussredation lag in den Händen von Frau Irene Eggensberger und Frau Ursula Jungkind vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung.
Als ich im Jahr 1998 das Forschungsprojekt „Vorbereitung und Übernahme staatlicher Entscheidungen durch plural zusammengesetzte Gremien“ konzipierte, knüpfte ich an die Beobachtung an, daß zahlreiche staatliche Entscheidungen, die eine gewisse Komplexität aufweisen, von Gremien maßgeblich vorbereitet oder sogar getroffen werden, die an einer Schnittstelle von Staat und Gesellschaft stehen. Mit dem Begriff „plural zusammengesetzte Gremien“ sollte in diesem Sinne der Untersuchungsgegenstand dahin eingegrenzt werden, daß es nicht um ausschließlich aus Amtswaltern zusammengesetzte Kollegial-Gremien im Binnenbereich der staatlichen Organisationen geht, sondern um Gremien, die zwar in staatliche Entscheidungsverfahren eingebunden, in denen aber jedenfalls auch Private vertreten sind. Die damalige Projektbeschreibung, die im Arbeitsplan 1999 und Forschungsprogramm 1999-2003 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung abgedruckt ist (s. dort S. 79), lautete:
„Staatliche Entscheidungen werden zunehmend durch plural zusammengesetzte Gremien vorbereitet und teilweise auf sie übertragen. Die Auswahl der Gremienmitglieder nach Sachverstand oder Repräsentation gesellschaftlich relevanter Gruppen und die Ausgestaltung der Entscheidungsverfahren sollen den Argumentationsstandard und die Akzeptanz der Entscheidungen in Bereichen verbessern, in denen eine auf herkömmliche Mittel einer hierarchisch gegliederten Verwaltung gestützte Entscheidungsfindung als unangemessen angesehen wird. Eine Ursache für die Ausweitung des Gremienwesens – von Sachverständigenbeiräten bis hin zu Ethik-Kommissionen – liegt nicht allein in der wachsenden Komplexität der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Optionen und Strukturen, sondern auch in einem veränderten Staatsbewußtsein, welches nach einer immer stärkeren ‚Sozialisierung’ ursprünglich staatlicher Aufgaben und Entscheidungen drängt.In einem ersten Schritt soll nach einer Bestandsaufnahme der in die staatliche Willensbildung bzw. Entscheidungsfindung einbezogenen Gremien eine Typologie nach Zusammensetzung, Verfahren und Entscheidungsinhalt erstellt werden. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, in welchen Grenzen die Überantwortung von Verfahrensschritten bzw. Entscheidungen an plural zusammengesetzte Gremien verfassungsrechtlich zulässig ist. In einem dritten Schritt sollen Leitlinien ausgearbeitet werden, die dem Gesetzgeber und der Verwaltung bei der Schaffung solcher Gremien, der Aufgabenübertragung und der Verfahrensgestaltung als Hilfestellung dienen können.“
Bei der Bearbeitung des Projekts, für die Frau Assessorin Alexandra Unkelbach gewonnen werden konnte, zeigte sich rasch, daß die Gremienlandschaft kaum zu überblicken ist. Das Projekt wurde daher auf Gremien der Bundesebene beschränkt. Der vorliegende Forschungsbericht enthält eine Auswertung der verfügbaren empirischen Daten und faßt diese zu einer Typologie zusammen. Aufgrund der Erhebungen konnte – jedenfalls für die Bundesebene – nicht verifiziert werden, daß ein signifikantes quantitatives Wachstum des Gremienwesens in den zurückliegenden Jahren zu verzeichnen ist. Wohl gibt es zahlreiche Indizien, daß der Formenreichtum des Gremienwesens zugenommen und die Arbeit der Gremien und ihre qualitative Stellung im Verwaltungsverfahren erheblich an Bedeutung gewonnen haben. Die von Frau Unkelbach in aufwendiger Suche erschlossenen Daten weisen das Gremienwesen als ein großes interdisziplinäres Forschungsfeld aus, dessen Einzelareale in einem auf zwei Jahre angelegten Forschungsprojekt zunächst nur sehr selektiv in den Blick genommen werden können.Neben einer Typologie trägt der vorliegende Bericht in Ansätzen auch dem zweiten Schritt der Projektbeschreibung Rechnung, indem im Hinblick auf die unterschiedlichen Gremientypen die kritischen verfassungsrechtlichen Fragen identifiziert werden. Eine erste Vertiefung einzelner Fragen findet sich in dem vom Projektleiter herausgegebenen Tagungsband „Gremienwesen und staatliche Gemeinwohlverantwortung“ (Berlin 2001). Dieser Tagungsband enthält auch eine Checkliste, welche im Sinne des in der Projektbeschreibung genannten dritten Schritts die bei Errichtung eines plural zusammengesetzten Gremiums zu beantwortenden Fragen skizziert und so zu einer Rationalitätssteigerung bei der Einsetzung von Gremien beitragen soll. Insgesamt stellen sowohl der vorliegende Bericht als auch der Tagungsband den Einstieg in einen Forschungsgegenstand dar, welcher überaus facettenreich ist und die Aufmerksamkeit von Forschern unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen verdient.
Der vorliegende Forschungsbericht ist ein „Zwischenprodukt“ eines schon länger bestehenden Forschungsinteresses. Vor dem Hintergrund der Finanznot der öffentlichen Haushalte in Deutschland war seit Beginn der neunziger Jahre beobachtet worden, daß unter anderem auch kommunale Gebühren angehoben worden waren. Mit Blick auf den unterdurchschnittlichen Anteil der Gebührenfinanzierung in Deutschland lag eine solche Strategie nahe. Im Zusammenhang mit Untersuchungen zur Verwaltungsmodernisierung spielen kommunale Gebühren ebenfalls eine nicht unbedeutende Rolle. Zu einer umfassenden Aufgabenkritik gehört nämlich nicht nur die Frage, ob und inwieweit der Staat noch in bestimmten Bereichen tätig werden soll, sondern auch eine Entscheidung darüber, ob insbesondere im Bereich der sogenannten spezifizierbaren öffentlichen Leistungen eine Entgelt- anstelle einer Steuerfinanzierung ein optimales öffentliches Güterangebot eher gewährleisten kann. Die Finanzwissenschaft hat zum Thema optimale Preise im öffentlichen Sektor insbesondere in den siebziger und achtziger Jahren intensiv geforscht. Hier galt es zu überprüfen, ob und inwieweit die Kommunen nicht nur bei den großen Gebühreneinrichtungen – Wasser, Abwasser und Abfall – den Preisbildungsregeln folgen. Fernziel des Projektes sollte dann die Entwicklung einer neuen Gebührenordnung für andere Benutzungs- und Verwaltungsgebühren sein.Wie es bei empirischer Forschung so häufig vorkommt, erwies sich bereits das Vorhaben, zunächst einmal zu analysieren, wie denn in Deutschland Gemeinden und Gemeindeverbände ihre Gebühren kalkulieren, schwieriger als erwartet. Die amtliche Statistik stellte sich für derartige spezielle Fragestellungen als wenig ergiebig heraus. Eine erste Fallstudie mußte erarbeitet werden. Die Stadt Speyer bot sich für einen ersten Einstieg an. Weitere Städte sollen folgen.
Die Übernahme eines Vortrages führte schließlich dazu, den ersten Teil des Projektes konkret zu bearbeiten. Der vorliegende Forschungsbeitrag entspricht in weiten Teilen der Druckversion des Vortrages. Er enthält aber zusätzliches Material. Des weiteren erreichen die book nicht nur die rein wissenschaftlich Interessierten, sondern in erster Linie auch PraktikerInnen in Staat und Verwaltung, die ihr Berufsfeld als gestaltbar und reformwürdig ansehen.
Die Verwaltungsreform in Australien und in diesem Zusammenhang die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens haben sehr viel weniger internationale Aufmerksamkeit erfahren als ähnliche Entwicklungen in Neuseeland. Ein Grund liegt sicher darin, dass die Reformen in Neuseeland früher eingeleitet wurden als in Australien und dass das Konzept des schlanken, vornehmlich kontrahierenden und regulierenden Staates (contracting and regulatory state) und – soweit überhaupt noch Außenleistungen erbringend – einer marktorientierten Verwaltung dort am konsequentesten durchgesetzt wurde.Nun ist der Blick auf Australien aber durchaus auch interessant: Gerade weil die marktorientierte Umstrukturierung nicht mit neuseeländischer Konsequenz erfolgt, weil der Reformansatz pragmatischer ist, weil es wegen der föderalen Struktur und des Größenunterschieds andere Umsetzungsprobleme gibt als in Neuseeland und weil die Reforminitiativen in den Gliedstaaten und nicht im Zentralstaat ihren Ausgang nahmen. All diese Argumente gelten nicht nur für die Verwaltungsreform als Ganzes, sondern auch für die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens.
Gegenstand dieser Studie ist die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens in Australien auf zentralstaatlicher Ebene (Commonwealth) und teilstaatlicher Ebene (States und Territories). Dabei steht der Übergang von einem zahlungsorientierten Rechnungswesen (cash accounting) zu einem ressourcenorientierten finanziellen Rechnungswesen (accrual accounting) sowie die Einführung eines output- und ressourcenorientierten Haushalts (outputoriented and accrual based budget) im Mittelpunkt des Interesses. Australien hat in diesen Bereichen gegenüber Deutschland einen gewissen Erfahrungsvorsprung, und diese Arbeit soll dazu beitragen, die Erkenntnisse daraus für die weitere Diskussion und Umsetzung in Deutschland verfügbar zu machen.
Materialgrundlage bilden die Ergebnisse von Interviews mit Mitarbeitern der Finanzministerien, der Rechnungsprüfungsbehörden und von Fachministerien des Commonwealth sowie von New South Wales, South Australia und Victoria, Diskussionen mit Parlamentariern und Gespräche mit Experten der Australian Accounting Research Foundation und der Australian Society of Certified Practising Accountants im Februar und März 2000. Darüber hinaus erfolgte eine Auswertung einschlägiger Dokumente, Stand: (Nordhalbkugel-)Frühjahr 2000.
Meinen Gesprächspartnern danke ich für die Bereitschaft, mir ausführlich und offen Rede und Antwort zu stehen. Der Macquarie Graduate School of Management danke ich für das Gastrecht, das ich während meines Australien-Aufenthaltes genießen durfte. Professor James Guthrie, mit dem mich gemeinsame fachliche Interessen seit langem verbinden, gebührt besonderer Dank für seine Unterstützung meiner empirischen Arbeit. Schließlich bedanke ich mich bei der Fritz Thyssen Stiftung, deren finanzielle Unterstützung mir diese Untersuchung ermöglicht hat und beim Land Rheinland-Pfalz für die Freistellung von den Lehrverpflichtungen durch Gewährung eines Forschungssemesters.
Der Forschungsbericht enthält Referate, die im Frühjahr und im Herbst 1999 im Rahmen des Arbeitskreises „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert" vorgetragen worden sind. Dieser Arbeitskreis ist im Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften eingerichtet, fasst Verwaltungswissenschaftler von deutschen Universitäten mit Speyerer Kollegen zusammen und wird als Projekt des Instituts geführt. Er hat sich zwei Aufgaben gestellt: Zum einen geht es um die Sache der öffentlichen Verwaltung an der Jahrhundertwende, zum anderen werden in einer Standortbestimmung methodische Ansätze, Wissenschaftsprobleme und Ergebnisse der Verwaltungsforschung diskutiert. Die vorliegenden Vorträge gehören in den Zusammenhang der zweiten Aufgabenstellung. Sie nehmen folgende Standortbestimmungen vor: Gerd Roellecke, Die Verwaltungswissenschaft - von außen gesehen; Hans-Ulrich Derlien, Standort der empirischen Verwaltungsforschung; Klaus König, Zwei Paradigmen des Verwaltungsstudiums - Vereinigte Staaten von Amerika und Kontinentaleuropa; Helmut Klages, Verwaltungsmodernisierung aus der Sicht der Wertewandel-Forschung; Rudolf Fisch, Widerstände gegen Veränderungen in Behörden - sozialpsychologische Perspektiven.
Die im Forschungsbericht zusammengefassten Studien sind im Rahmen des Vorhabens „Öffentliche Verwaltung zwischen Management und Gouvernanz" im Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer verfasst worden. Sie setzen sich unter unterschiedlichen Vorzeichen mit der Modernisierungsbewegung des „Neuen Öffentlichen Managements" auseinander. Da der Grund des neuen Managerialismus in der Finanzierungskrise des westlichen Wohlfahrtsstaates liegt, wird nicht nur die managerialistische sondern auch die ökonomische Frage aufgeworfen. Folgende Teilthemen werden behandelt: Ordnungspolitische Probleme der Privatisierung; Räumliche Planungen in der Ökonomisierung und Managerialisierung der öffentlichen Verwaltung; „Public Sector Management" oder Gouvernanz - Leitungs- und Steuerungsprobleme der öffentlichen Verwaltung; Reinventing Government - The German Case.
Die Verwaltungsmodernisierung erstreckt sich auf alle Ebenen und Bereiche des öffentlichen Sektors. Dabei ist auffällig, dass auf der Länderebene vielfältige Reformbemühungen gerade die Mittelinstanzen betreffen. So wird in einigen Ländern eine Binnenmodernisierung der mittleren Verwaltungsebene betrieben, in anderen ist die Auflösung ihrer bisherigen Organisationsstruktur in der Diskussion. In anderen Ländern ist eine Neuorganisation sogar schon beschlossen worden und die Umsetzung des Beschlusses ist in vollem Gange.
Diese Aktivitäten in den Ländern bildeten den Anstoß für eine Arbeitstagung der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung (WiDuT) zum Thema „Neuorganisation der Mittelinstanzen".
Die Tagung wurde im November 1999 mit dem Ziel durchgeführt, den Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen Modernisierungsbeauftragten der Länder zu befördern. Dieses Bestreben konnte erreicht werden, weil Bedienstete aus allen Landesverwaltungen mit einem dreistufigen Verwaltungsaufbau an der Tagung teilnahmen und so das Wissen um die Konzepte und Implementationsstrategien bezüglich der Veränderungen in den Mittelinstanzen erhöht werden konnte. Dem Wunsch der Teilnehmer/innen nach einer Ausdehnung und Vertiefung des Erfahrungsaustauschs kann insofern entsprochen werden, als am 21. September 2000 eine Tagung über erste Erfahrungen mit der „Neuorganisation einer Landesverwaltung" an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer veranstaltet wird. Der vorliegende Forschungsbericht, der auch als „Basisinformation" für diese Tagung dient, dokumentiert die Absichten und den Stand der Umsetzung bei den Veränderungsprozessen in der mittleren Verwaltungsebene der Länder, zudem werden historische Erfahrungen aufgegriffen, da aus diesen für aktuelle und zukünftige Reformprozesse gelernt werden kann.
So berichtet Helmut Hueber in seinem Beitrag zur Reform der Mittelinstanz in Baden-Württemberg, dass man dort bereits Anfang der 70er Jahre eine gesetzliche Regelung zur Auflösung und Neuorganisation der Regierungspräsidien erlassen hatte. Die damalige Rücknahme dieser Regelung zeigt, wie schwer es dem politisch-administrativen System fällt, eine Neustrukturierung bzw. Auflösung der Mittelinstanzen umzusetzen. In der Konsequenz wurde deshalb eine Optimierung innerhalb der vorhandenen Strukturen angestrebt. Auch heute wird in Baden-Württemberg auf eine Neuorganisation der Mittelinstanz verzichtet, aber es werden – wie in den 70er Jahren – etliche Binnenmodernisierungen durchgeführt.
Die Effektuierung der vorhanden Strukturen wird auch in anderen Ländern betrieben.
So wird in der bayerischen Landesverwaltung die Auffassung vertreten, dass man schon eine den Aufgaben angemessene Struktur habe und diese folglich zu verbessern sei. (vgl. den Beitrag von Ralf Heider). Deshalb betreibt man u.a. Aufgabenkritik, nimmt organisatorische Veränderungen vor, optimiert den Personaleinsatz und baut den Einsatz der IuK-Technologien aus.
Auch in Hessen werden die Aufgaben der Regierungspräsidien überprüft, um ihre Verschlankung zu betreiben; gleichzeitig sollen Sonderbehörden eingegliedert werden. Eine erhöhte Aufmerksamkeit verdient das Bestreben, Gesamtbudgets für die Regierungspräsidien einzuführen (siehe Beitrag von Günther Bode), denn die Steuerungsparameter zwischen den Verwaltungsebenen werden sich dadurch verändern.
Ein besonderer Typ der Mittelinstanz ist das thüringische Landesverwaltungsamt mit Sitz in Weimar und drei Außenstellen in Stadtroda, Sondershausen und Meiningen, denn es fungiert als Bündelungsbehörde für das gesamte Gebiet des Landes. An dieser Organisationsstruktur der mittleren Verwaltungsebene soll auch weiterhin festgehalten werden, allerdings wird das Landesverwaltungsamt – vor allem durch Optimierungen des Aufgabenzuschnitts und des Personaleinsatzes – modernisiert (siehe Beitrag von Michael König).
In anderen Ländern, in denen bislang eine Optimierung der vorhandenen Strukturen betrieben wurde, wird jetzt zudem über eine Neustrukturierung nachgedacht.
So werden in Niedersachsen den Verwaltungsebenen zukünftig Aufgaben nach Kriterien der Wirtschaftlichkeit zugeordnet. Darüber hinaus besteht die Absicht, einen neuen Gemeindeverband „Region Hannover" zu gründen, was wiederum Auswirkungen auf die Aufgaben der Bezirksregierung Hannover haben würde (siehe Beitrag von Gabriele Lasius).
In Sachsen muss nach dem Regierungspräsidiumsgesetz bis zum 31.12.2001 über den Erhalt oder die Auflösung der Regierungspräsidien entschieden werden (siehe Beitrag von Günther Leibold). Entscheidet man sich für eine Neustrukturierung, so dürften die damit verbundenen organisatorischen Reformen ebenfalls die bereits begonnenen aufgabenkritischen Modernisierungen in ihrer Tragweite erheblich überschreiten. Derzeit werden geringfügigere organisatorische Veränderungen vorgenommen und Elemente des Neuen Steuerungsmodells eingeführt; so wird zum Beispiel die Einführung eines Controlling-Systems in einem Pilotprojekt im Regierungspräsidium Chemnitz erprobt.
In Sachsen-Anhalt, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen geht man heute – vor dem Hintergrund der Möglichkeiten der modernen Informations- und Kommunikationstechnologie und der damit verbundenen Ubiquität von Informationen – den Weg der Neustrukturierung. Die regionale Organisationsstruktur wird dabei in stärkerem Maße als bisher von einer funktionalen überlagert.
Im Beitrag von Rolf Bock wird der Entscheidungsprozess bezüglich der Mittelinstanzen in Sachsen-Anhalt nachgezeichnet, wobei Argumente für und wider die Regierungspräsidien erörtert werden. Dadurch wird die politische Entscheidung vom 04. Februar 1997 für ein neues Landesverwaltungsamt mit Sitz in Halle und Außenstellen in Magdeburg und Dessau nachvollziehbar. Dieses soll die Regierungspräsidien ersetzen und bis zum Jahr 2005 in einer schrittweisen Umgestaltung implementiert werden.
In Rheinland-Pfalz wird derzeit das am 12. Oktober 1999 verabschiedete Gesetz zur Reform und Neuorganisation der Landesverwaltung umgesetzt. Dem dort verankerten Direktionenmodell liegt die Idee zugrunde, die drei neuen Direktionen nach funktionalen Erwägungen neu zuzuschneiden sowie sie um die Aufgaben zu entfrachten, die nicht bündelungsrelevant sind; zudem sollen Sonderbehörden in die Direktionen eingegliedert werden. Es entstanden zwei funktionale Behördentypen: die Struktur- und Genehmigungsdirektion und die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion; außerdem wurde ein Landesuntersuchungsamt eingerichtet (siehe hierzu die Beiträge von Hermann Bolz, Ruth Marx und Gerhard Groß).
Eine solche Neustrukturierung wurde auch in Nordrhein-Westfalen mit dem am 13. April 2000 verabschiedeten Zweiten Modernisierungsgesetz beschlossen (vgl. den Beitrag von Johannes Winkel). Den Kern der staatlichen Neuorganisation bilden hier fünf Staatliche Regionaldirektionen, die die Aufgaben der bisherigen Bezirksregierungen sowie Aufgaben von Sonderverwaltungen (z.B. Versorgungsverwaltung, Landesamt für Ausbildungsförderung) übernehmen sollen. Die Straßenbauverwaltung, die bislang im Zuständigkeitsbereich der Landschaftsverbände angesiedelt war, wird den Regionaldirektionen Köln und Münster zugeordnet.
In allen drei Ländern werden die Neustrukturierungen mit der Einführung moderner Steuerungselemente (z.B. flache Hierarchien, Budgetierungen, Kosten-Leistungs-Rechnung, IuK-Technologie) gekoppelt.
Bei der Umsetzung all dieser Veränderungsmaßnahmen werden angemessene Strategien benötigt, um sie auch gegen Widerstände erfolgreich zu implementieren. Dies wird in den Beiträgen deutlich: Sie enthalten vielfältige Hinweise auf Implementationsbedingungen und -strategien. Um nur ein Beispiel zu geben: In Rheinland-Pfalz hat man sich bei der Auflösung der Bezirksregierungen einer „Bombenwurfstrategie" bedient, weil man erkannt hat, dass so tiefgreifende Reformen nicht aus einem betroffenen System heraus erfolgreich initiiert werden können. Allerdings erwies es sich für den Erfolg der Neustrukturierung als unabdingbar, die Mitarbeiter dann umfassend bei der Umsetzung des grundsätzlichen Beschlusses zu beteiligen.
Das große Interesse an dieser Arbeitstagung zeigte sich in etlichen Anfragen von Mitarbeitern der öffentlichen Dienstes zu den Ergebnissen der Tagung. Deshalb haben wir uns – entgegen der bisherigen Praxis, nach der die WiDuT-Arbeitstagungen nicht dokumentiert werden – entschieden, diesen Forschungsbericht zu erstellen.
"Reformblockade" war das Wort des Jahres 1998. Darin spiegelt sich die zunehmende Überzeugung wider, das politische System der Bundesrepublik Deutschland bringe die erforderlichen politischen Entscheidungen nicht oder nicht ausreichend oder nicht rechtzeitig hervor. Den allgemeinen Eindruck der mangelnden Leistungsfähigkeit der politischen Strukturen und Entscheidungsverfahren hat der frühere Bundespräsident Roman Herzog in die Worte gefasst, die Bundesrepublik habe, was Reformen anlangt, kein Erkenntnis-, sondern ein Umsetzungsproblem.
Vor diesem Hintergrund lag es nahe, institutionellen Konstellationen in anderen westlichen Ländern und in anderen Zeiten nachzugehen, in denen durchgreifende Reformen gelangen. Die nachfolgende Untersuchung analysiert fünf verschiedene "Fälle". Entsprechend der Arbeitshypothese, dass institutionelle Faktoren wesentlichen Einfluss auf die Handlungs- und Leistungsfähigkeit politischer Systeme haben, wurden einmal solche Länder ausgewählt, in denen die vorliegenden Institutionen grundlegende Reformen in einzelnen Sachbereichen erleichterten (so in Großbritannien und Neuseeland). Zum anderen wurden Länder untersucht, in denen Institutionen der politischen Willensbildung mit dem Ziel geändert wurden, leistungsfähigere und bürgernähere Politik zu ermöglichen (so in Italien, in Zürich im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts und in den USA um die Wende zum 20. Jahrhundert).
Der vorliegende Text ist ein Zwischenbericht, den Herr Dipl.-Politologe Carsten Nemitz, Mag.rer.publ., aufgrund einer vom Projektleiter entwickelten Konzeption geschrieben hat. Leider musste Herr Nemitz die Bearbeitung des Projekts vor Ablauf der vorgesehenen Zeit abbrechen, um eine besondere berufliche Chance außerhalb des Forschungsinstituts Jazunehmen, so dass die Arbeit nicht wie vorgesehen vollendet werden konnte. Immerhin dürfte dieser Zwischenbericht eine brauchbare Grundlage für weitere Forschungen zur Thematik darstellen.
Dieser Forschungsbericht beschäftigt sich mit den Herausforderungen durch moderne Informations- und Kommunikationstechnologien und insbesondere durch die Internet-Technologien an den öffentlichen Sektor. Dabei werden die Potentiale für Verwaltungsreformen aufgezeigt, auf die Konturen neuer Verwaltungsmuster eingegangen und die Konsequenzen für den öffentlichen Dienst herausgearbeitet. Weitere zentrale Themen sind das neue Verhältnis von Bürger und Verwaltung sowie die neue Rolle und Funktion von Staat und Verwaltung im Informationszeitalter.
Forces of globalisation and localisation are inducing national governments to shift many tasks upward to international organisations and similar organisations as well as downward to provincial and local governments. Mismatches between financing (revenue and expenditure capacities), policy and management competencies can give rise to accountability problems. Emerging “performance partnerships” between levels of government are a promising tool that could transform these agency relationships into contractual arrangements that reduce agency and co-ordination costs. The summary report as well as the case studies from different OECD Member countries identify different types of intergovernmental partnerships, analyse the weaknesses of their accountability management and point out solutions to strengthen accountability of intergovernmental partnerships.
Dieser Forschungsbericht umfasst eine Zusammenstellung von Aufsätzen zum Themenbereich Portale in der öffentlichen Verwaltung. Thematisch werden die Portale von Service New Brunswick (Kanada), GIC (Australien), TIGERS (Tasmanien), Centrelink (Australien), Amtshelfer online (Österreich), Portal-2002 (Großbritannien) public Gate (Deutschland), Gemeinde4u (Niedersachsen), der Rheinland-Pfalz-Lotse (Rheinland-Pfalz) und die Köln Card näher behandelt.
NEU: 2., überarbeitete und ergänzte Auflage
Dieser Forschungsbericht umfasst eine Zusammenstellung von Aufsätzen zum Themenbereich Portale in der öffentlichen Verwaltung. Thematisch werden die Portale von Service New Brunswick (Kanada), GIC (Australien), TIGERS (Tasmanien), Centrelink (Australien), Amtshelfer online (Österreich), Portal-2002 (Großbritannien) public Gate (Deutschland), Gemeinde4u (Niedersachsen), der Rheinland-Pfalz-Lotse (Rheinland-Pfalz), die Köln Card, IMAGINE und die Hansestadt Bremen näher behandelt.
Das Projekt „Wertewandel in den 90er Jahren – Tendenzen und Probleme“, das mit diesem zweiten Projektbericht abgeschlossen wird, befasste sich von 1995 bis 1999 mit Tendenzen der Werteentwicklung in Deutschland in den 90er Jahren und deren Perspektiven am Beginn des neuen Jahrtausends. Von besonderem Interesse war die Auswirkung von in der Bevölkerung verbreiteten Wertorientierungen auf die Ausprägung eigenverantwortlicher wirtschaftlicher und politischer Dispositionen, auf grundlegende Einstellungen zu Politik und Staat und auf die Bereitschaft zum bürgerschaftlichen Engagement. Wichtige Ergebnisse wurden bereits im Speyerer Forschungsbericht „Wertewandel und bürgerschaftliches Engagement an der Schwelle zum dritten Jahrtausend“ sowie einer Reihe von Artikeln veröffentlicht. Problemagenda der 90er Jahre und des neuen Jahrtausends
Der Forschungsbericht entstand im Frühling 1999 während meines Aufenthaltes am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, der mir dank eines Stipendiums der Alexander-von-Humboldt-Stiftung ermöglicht wurde.
Der vorliegende Bericht wird auch in russischer Sprache als Teil einer rechtsvergleichenden Monographie über das Verwaltungsprozessrecht in der Russischen Föderation veröffentlicht. Er fasst den derzeitigen Stand der Reformbestrebungen im Bereich des russischen Verwaltungsprozessrechts zusammen.
Die vorliegende Studie beruht auf einem Rechtsgutachten, das vom Verfasser im Juli 1999 im Auftrag der Deutschen Bahn Immobiliengesellschaft mbH und der Eisenbahn-Immobilien GmbH, beide Frankfurt a.M., erstattet wurde. Fragen der Widmung und Entwidmung von Eisenbahnbetriebsanlagen waren auch bereits Gegenstand der Erörterungen der beiden Forschungsseminare über "Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts", die in den Jahren 1995 und 1996 unter dem Dach des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung stattfanden (book 160/1996 und book 175/1997, herausgegeben vom Verfasser und von Hans-Jürgen Kühlwetter). In der dem Verfasser zum 70. Geburtstag gewidmeten, von Klaus Grupp und Michael Ronellenfitsch herausgegebenen Festschrift "Planung - Recht - Rechtsschutz" (Berlin 1999) befasste sich Hans-Jürgen Kühlwetter erneut mit dem aktuellen Thema.
Der vorliegende Forschungsbericht entstand im Auftrag der Hamburger Behörde für Schule, Jugend und Berufsbildung der Freien und Hansestadt Hamburg. Da die Fragestellung von den BearbeiterInnen einerseits wegen der Auswertung des empirischen Datenmaterials der Biographien von LehrerInnen eine große räumliche Nähe zum Auftraggeber, andererseits viel Erfahrung in der Bearbeitung volkswirtschaftlicher Probleme voraussetzte und in Speyer kurzfristig keine qualifizierten BearbeiterInnen mit freien Kapazitäten vorhanden waren, wurde das Projekt in Kooperation zwischen dem Hamburger HWWA-Institut für Wirtschaftsforschung und dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften durchgeführt. Als Projektleiterin möchte ich an dieser Stelle hervorheben, daß die Kooperation nicht nur in persönlicher Hinsicht eine überaus erfreuliche Erfahrung war, sondern daß sich gerade auch in fachlicher Hinsicht Perspektiven und Hintergrundwissen aus zwei auf unterschiedliche Fragespektren spezialisierte Forschungsinstituten ergänzten und befruchteten.
Auch von Seiten der Auftraggeberin bestand von Anfang an der Wunsch, der Vielzahl der bereits vorliegenden, z.T. recht dogmatischen und "ergebnisorientierten" Studien zum Ausgaben- und Kostenvergleich zwischen BeamtInnen und Angestellten im öffentlichen Dienst nicht einfach eine weitere hinzuzufügen. Vielmehr sollten die anderen Studien vergleichend auch daraufhin analysiert werden, welche Parameter der Modellrechnungen das jeweilige Ergebnis "präjudiziert" hätten, um ggf. auch die Unterschiede zu den in der Untersuchung anzustellenden Kostenvergleichsrechnungen für beamtete und angestellte Hamburger LehrerInnen erklären zu können. Denn die Besonderheit der vorliegenden Studien besteht darin, daß sie sich ausschließlich auf den Schulbereich bezieht, der sich durch eine extrem geringe Beförderungsspanne sowie hinsichtlich der berufsbiographischen Lebensläufe signifikant von anderen Bereichen des öffentlichen Dienstes unterscheidet. Insofern sei an dieser Stelle noch einmal ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Ergebnisse nicht ungeprüft auf andere Bereiche und Länder übertragen werden können!
Des Weiteren bestand Einigkeit darüber, daß die statische Analyse eines aus aktuellen Daten ermittelten Modellebenslaufes einer LehrerIn kaum geeignet sein kann, Handlungsperspektiven für die Zukunft aufzuspannen. Aus diesem Grund wurde nicht noch ein Grundmodell - ohne Einkommensanpassungen - gerechnet, sondern auch Parametervariationen durchgeführt, die angeben, wie sich das Kostenverhältnis zwischen den beiden Beschäftigtengruppen verändert, wenn sich das Eintrittsalter in den Schuldienst, das Pensionseintrittsalter und die Lebenserwartung unter ansonsten gleichen Bedingungen verändert. Schließlich - und dies ist ein wesentlicher Unterschied zu praktisch allen anderen vorliegenden Studien - wurde die Annahme eingeführt, daß es auch im öffentlichen Dienst und in den nächsten 65 Jahren wieder Reallohnerhöhungen in ähnlicher Größenordnung wie in der Gesamtwirtschaft geben wird.
Bei den Ergebnissen ist dann auch die starke Abhängigkeit der Kostenrelationen von der Lebensarbeitszeit und insbesondere vom Pensionseintrittsalter bemerkenswert. Die Alterssicherungssysteme des öffentlichen Dienstes, die einstmals für echte "lebenslängliche" Arbeitsverhältnisse konzipiert worden waren, reagieren hoch sensibel auf die empirisch nachweisbaren Verkürzungen der Lebensarbeitszeit, wobei die Kostensteigerungen für das Beamtenverhältnis besonderes gravierend ausfallen, weil hier der öffentliche Arbeitgeber die gesamten Kosten trägt, während bei der Angestellten die GRV einen Teil der Alterssicherungskosten "trägt", bei der zwar Probleme der demographischen Entwicklung auch zu Beitragssatzsteigerungen führen werden, die allerdings geringer ausfallen als die berufsbiographisch bedingten höheren Kosten in der Beamtenversorgung. Zudem impliziert eine Absenkung des Rentenniveaus in Hamburg wegen besonderer Regeln für die Zusatzversorgung der Angestellten und ArbeiterInnen im öffentlichen Dienst kein komplementäres überdurchschnittliches Ansteigen dieser aus dem Haushalt der Hansestadt finanzierten Leistungen.
Insgesamt zeigt die Studie, daß auch das Kostenverhältnis zwischen Angestellten und BeamtInnen in hohem Maße durch personalwirtschaftliche Instrumente beeinflußt werden kann. Diese Instrumente sind dem Bereich Personalführung und -entwicklung einerseits zuzuordnen, bestehen andererseits aber auch in einer Neuordnung des öffentlichen Haushaltswesens, das den Prinzipien der Kostentransparenz und der "Sustainability", der Nachhaltigkeit nicht nur der ausgewiesenen fundierten Schulden, sondern unter Einschluß auch der mit der Beamtenversorgung verbundenen Schattenverschuldung folgen sollte, damit auch die mit der Tätigkeit im öffentlichen Dienst erworbenen Ansprüche auf zukünftige Leistungen der spezifischen Alterssicherungen auf die Verschuldungsgrenzen der "verursachenden" Periode angerechnet wird.
Die Entwicklung der Wirtschaftsbeziehungen Deutschlands mit Südostasien im internationalen Vergleich
(1999)
In dieser empirischen Studie wird zunächst die Bedeutung Südostasiens für die Weltwirtschaft dargestellt, bevor die Wirtschaftsverflechtung Deutschlands mit Südostasien im internationalen Vergleich dargelegt wird. Es wird gezeigt, daß Deutschland in bezug auf diese Region ein deutliches Globalisierungsdefizit aufweist.
Unter die Länder Südostasiens werden hier die zehn Mitgliedstaaten der ASEAN (Brunei, Indonesien, Kambodscha, Laos, Malaysia, Myanmar, Philippinen, Singapur, Thailand, Vietnam) ebenso gefaßt wie die VR China, Hongkong und Macau. Diese Region wies bis zur Krise weltweit die höchsten Wachstumsraten auf, steigerte kontinuierlich ihren Welthandelsanteil und absorbierte in zunehmendem Maße Direktinvestitionskapital. Langfristig wird wieder mit überdurchschnittlichen Wachstumsraten in diesen Volkswirtschaften gerechnet. Nicht nur wegen der Absatzmöglichkeiten in dieser Region, sondern auch aufgrund Direktinvestitionsmöglichkeiten sind diese 13 Länder auch künftig für Deutschland von zentraler Bedeutung. Dies gilt auch und teilweise gerade aufgrund der dortigen Krise. Inwieweit Deutschland und andere westeuropäische Volkswirtschaften vor der Währungs- und Finanzkrise an dem Wachstum dieser Region partizipierten, wird zunächst anhand der Handelsbeziehungen und anschließend anhand der Direktinvestitionsverflechtungen analysiert.
Der vorliegende Band der book gibt die Referate wieder, die während des von uns geleiteten vierten gemeinsamen Forschungsseminars des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften[1] und des Eisenbahn-Bundesamtes vom 16. bis 18. September 1998 in den Räumen der Hochschule gehalten wurden[2]. Außerdem sind erneut sämtliche Diskussionsbeiträge wörtlich abgedruckt[3].
Der Teilnehmerkreis des Forschungsseminars setzte sich – wie auch in den Jahren zuvor – aus Vertretern der Wissenschaft, der Anwaltschaft und der Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie aus Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Eisenbahn-Bundesamtes sowie aus Vertretern der Deutschen Bahn AG, der nichtbundeseigenen Eisenbahnen und der einzelnen Planungsgesellschaften zusammen[4].Die Veröffentlichung dieses Bandes hat sich aus vielerlei Gründen ungebührlich verzögert. So gingen die Referate recht schleppend ein; auf die der Herren Walter und Heinrichs musste gänzlich verzichtet werden. Die von Frau Heinrichs (Magnetschnellbahn-Planungsgesellschaft mbH) betreute erste Fassung der Tonbandabschrift der Diskussionsbeiträge lag erst im Sommer 1999 vor. Nacheinander waren dann die Sekretariate des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung und des Lehrstuhls von Prof. Dr. Ronellenfitsch mit der Vervollständigung der Unterlagen beschäftigt. Unter den obwaltenden Umständen musste auf die mühsame Korrektur der Diskussionsbeiträge weitgehend verzichtet werden. Vor die Wahl gestellt, in diesem Band nur die Referate oder auch die Diskussionsbeiträge abzudrucken, haben wir uns für die zweite Alternative entschieden. Die Diskussionsbeiträge enthalten – unter Inkaufnahme sprachlicher Unebenheiten – so viele Gedanken und Anregungen, dass es schade wäre, wenn sie nicht veröffentlich würden.
[1] Seit Inkrafttreten (31.12.1997) des Dritten Landesgesetzes zur Änderung des Verwaltungshochschulgesetzes vom 18.12.1997 (GVBl. S. 463) trägt die Hochschule den Namen „Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer“.[2] Die Vorträge, Diskussionsbeiträge und Ergebnisse der drei vorangegangenen gemeinsamen Forschungsseminare 1995, 1996 und 1997 über „Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts“ sind in folgenden Tagungsbänden veröffentlicht: Willi Blümel/Hans-Jürgen Kühlwetter (Hrsg.), Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts, book 160, Speyer 1996; dieselben, Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts II, book 175, Speyer 1997; dieselben, Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts III, book 190, Speyer 1998. Vgl. außerdem die beiden Tagungsberichte von Ulrich Repkewitz, Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts II, DVBl. 1997, S. 33 ff., und Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts III – Forschungsseminar an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, NVwZ 1998, S. 1050 ff.[3] Zum Vierten Speyerer Forschungsseminar vgl. auch den Bericht von Bernhard Stüer/ Caspar David Hermanns, Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts, DVBl. 1999, S. 27 ff.
[4] Vgl. das Teilnehmerverzeichnis, S. 263 ff. in diesem Band.
[5] Vgl. S. 257 ff. in diesem Band.
Projektgruppen werden seit den 70er Jahren mit wechselnden Erfolgen als so genannte ergänzende Struktur in der staatlichen Verwaltung eingesetzt. In einer Bestandsaufnahme ging es um die einschlägigen Erfahrungen mit dieser Arbeitsform.
Der Verbreitungsgrad von Projektgruppen ist in der Ministerialverwaltung und den Rechnungshöfen mit 86 % sehr hoch und die Zufriedenheit mit deren Arbeitsergebnissen deutlich gegeben. Auch wird Projektgruppen überwiegend ein hohes Veränderungspotential in Bezug auf die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung zugetraut. Trotzdem machen mangelnde Freistellung, kein eigenes Projektbudget, unklare Delegationsmöglichkeiten, keine schriftlichen Projektvereinbarungen und zu wenig spezifisch ausgebildete Projektmitarbeiter vielen Projektgruppen das Leben schwer.
Es gibt einen deutlichen Zusammenhang zwischen der Qualität der Rahmenbedingungen und der Bereitschaft, sich in der Projektgruppe zu engagieren: Projektgruppen, die unter guten Rahmenbedingungen arbeiten, werden von ihren Projektgruppenleitern als engagierter Jagenommen.
Projektgruppenleiter werden hierbei in der Praxis häufig nach anderen als nach allgemein bekannten und auch als sinnvoll anerkannten Auswahlkriterien bestimmt.
Projektgruppenmitglieder leben in der Unsicherheit, ob ihre Projektgruppenarbeit eigentlich karriereförderlich oder gar karrierehinderlich ist; ob die Projektgruppe gar ein Abstellgleis ist.
Ein ungedeckter Unterstützungsbedarf besteht vor allem in Bezug auf weiterführende Fortbildungsangebote zu speziellen Problemen von Projektgruppen in der öffentlichen Verwaltung, Projektcoaching, Supervision, Möglichkeiten für einen gezielten Erfahrungsaustausch zwischen Projektgruppen und praxisorientierte Projektleitfäden. Aufgabenfelder, an denen eine Optimierung von Projektgruppenarbeit in der öffentlichen Verwaltung gezielt und erfolgreich ansetzen könnte, werden somit unmittelbar deutlich.
Seit September 1996 führe ich zusammen mit Frau Diplom-Verwaltungswissenschaftlerin Natascha Füchtner am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer ein Forschungsvorhaben "Schlanker Staat - Verwaltungsmodernisierung im Bund" durch. Das Projekt ist durch Symposien begleitet worden., in denen die Promotoren einschlägiger Reformen aus der Praxis zu Wort gekommen sind und das Gespräch mit Wissenschaftlern aus Speyer und von anderen Universitäten geführt worden ist. Nach dem Symposium "Ministerialverwaltung zwischen Berlin und Bonn" (book 173) und dem Symposium "'Schlanker Staat' - Verwaltungsmodernisierung im Bund. Zwischenbericht, Praxisbeiträge, Kommentare" (book 183) werden die Verhandlungen eines dritten Symposiums "Verwaltungsmodernisierung im Bund - Schwerpunkte der 13. Legislaturperiode" in einem weiteren Speyerer Forschungsbericht publiziert. Das gesamte Forschungsvorhaben steht vor dem Abschluß.
Frau Füchtner und ich möchten uns bei allen Persönlichkeiten bedanken, die unser Projekt unterstützt haben. Begleitveranstaltungen zu Forschungvorhaben, die Wissenschaftler und Praktiker von außerhalb in Speyer zusammenbringen, weisen das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung als ein "Kompetenzzentrum für Verwaltungsforschung" aus. In diesem Sinne sind wir denen verpflichtet, die das Forschungssymposium vom 7. bis 9. Oktober 1998 mitgestaltet haben.
As the executive director or the Research Institute for Public Administration at the German Post-Graduate School of Administrative Sciences and host of the workshop "Regionalization below State-level in Germany and the United States" I would like to thank the President of the National Academy for Public Administration, R. Scott Fosler, for the fine and intensive cooperation which was the precondition for the good atmosphere and the fruitful scientific exchange during the conference.
I also want to thank the Regional Planning Association Rhein-Neckar, INFOBEST Kehl/Strasbourg and the Badische Stahlwerke AG - as destinations and hosts of our excursions they contributed to very useful insights. I am furthermore obliged to the Investitions- and Strukturbank Rheinland-Pfalz GmbH on whose invitation we were able to make our American guests familiar with the Pfälzer whine and cooking as well as to Mr. and Mrs. Siedentopf whose amiable reception at Godramstein was another highlight of our social activities.
Finally, I would like to express my gratitude to Ann Mladinov and Natascha Füchtner. Their close trans-atlantic preparatory management, their organizational work and assistance to the participants guaranteed the smooth and successful proceeding of the conference.
Der vorliegende Band der book enthält die Referate, die während des von mir geleiteten 15. Forschungsseminars des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und des Arbeitsausschusses "Straßenrecht" der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen am 26./27. Oktober 1998 in Speyer gehalten wurden .
Anhand von drei Referaten diskutierten Straßenbaujuristen aus Bund und Ländern sowie Hochschullehrer, Richter, Rechtsanwälte und Vertreter von Verbänden über aktuelle - die Straßenplanungen betreffende - Entwicklungen des Umweltrechts und des Verwaltungsprozeßrechts. Die Inhalte der Beiträge und die Ergebnisse der Aussprache sind im ausführlichen Tagungsbericht von Rechtsanwalt und Notar Prof. Dr. Bernhard Stüer zusammengefaßt.
Im Mittelpunkt des Forschungsseminars standen der Entwurf eines Umweltgesetzbuches und dessen Bedeutung für Straßenplanungen.
Die Studie geht dem politisch-tatsächlichen Hintergrund der Liberalisierungsbewegung auf dem deutschen Energiemarkt genauso nach wie sie die rechtlich-administrativen Rahmenbedingungen der energiewirtschaftlichen Betätigung der Kommunen beschreibt. Einen Schwerpunkt der Darstellung bilden die verfassungsrechtlichen und einfach-gesetzlichen Rechtsgrundlagen energiewirtschaftlicher Betätigung der Kommunen.
Die Öffnung der Energiemärkte und der aufkommende Wettbewerbsdruck wird für viele kommunale Stadtwerke zu einer Überlebensfrage. Zielsetzung der Arbeit ist es, die rechtliche, aber vor allem auch die organisatorische Grundlage kommunaler Energieversorgung vor dem Hintergrund der Energierechtsnovelle darzustellen und aufzuarbeiten. Einzelne Betriebs- und Organisationsformen werden umfassend untersucht, Gesichtspunkte wie der etwaige Steuerungs- und Kontrollverlust bei der Auslagerung einer AufgabenJanehmung finden Berücksichtigung. Ausführlich wird Art. 28 Abs. 2 GG als maßgebliche verfassungsrechtliche Verankerung der kommunalwirtschaftlichen Betätigung und als Prüfungsmaßstab für die kommunale Energiewirtschaft dargestellt. Darüber hinaus wird anderen damit im Zusammenhang stehenden verfassungsrechtlichen Fragestellungen nachgegangen. Haushalts- und kartellrechtliche Grundlagen energiewirtschaftlicher Betätigung werden aufgezeigt.
Bei den kommunalen Organisationsformen werden Fragen wie die interkommunale Zusammenarbeit oder Public-Private-Partnership - unter Berücksichtigung der Chancen - thematisiert. Ein anderer Schwerpunkt der Arbeit bildet hier die Darstellung des kommunalen Querverbunds.
Dieser zweite Speyerer Forschungsbericht aus dem Projekt "Wertewandel in den neunziger Jahren", das von der Fritz Thyssen Stiftung und der Robert Bosch Stiftung gefördert wird, führt eine Auswahl von 1998 erschienenen und sich im Erscheinen befindenden Arbeiten zusammen, die sich einerseits mit dem Schwerpunktthema "Wertewandel" befassen, andererseits mit der heute viel diskutierten Frage des "Bürgerschaftlichen Engagements" der Deutschen. Beide Aspekte werden eng miteinander und mit der Frage nach der weiteren Entwicklung von Staat und Demokratie in Deutschland verknüpft. Das empirische Material der Analysen beruht hauptsächlich auf dem Speyerer Wertesurvey "Wertewandel und Bürgerschaftliches Engagement", einer umfassenden repräsentativen Erhebung innerhalb der erwachsenen Bevölkerung, die im Auftrag und nach dem Design des Projektes durch Infratest/Burke bei ca. 3.000 Personen in Deutschland im Frühsommer 1997 durchgeführt wurde.
Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) mag als Schlüsselbegriff der Rechtssetzungswissenschaft im Jahre 1997 charakterisiert werden, und es wird allgemein akzeptiert, daß es drei Module der Gesetzesfolgenabschätzung gibt:
Die prospektive GFA - als eine Art prälegislativer Analytik - liefert Ansatzpunkte und Vorgehensweise, wenn es noch ein „offenes Regelungsfeld“ gibt, d.h. wenn noch überlegt wird, ob man überhaupt und in welcher „Denk“richtung man eine rechtsförmige Regelung erwägen könnte; wenn alternative Regelungsmodelle („Programmalternativen“) ermittelt, in ihren Folgen abgeschätzt und bewertet werden sollen.Die begleitende GFA - zumeist in Form von Tests vorformulierter Rechtssätze (z.B. von Referentenentwürfen) - soll Vollzugspraktikabilität, Befolgbarkeit, Verständlichkeit, Kosten-Nutzen-Relationen und institutionelle Funktionalitäten so prüfen, „als ob“ die Rechtsvorschrift schon in Kraft wäre.Die retrospektive GFA soll als ex-post Evaluierung (von Zeit zu Zeit) die Bewährung von Rechtsvorschriften in ihrer Praxis nachprüfen mit Folgerungen für Novellierung, Aussetzung oder Neugestaltung.
Nie zuvor - seit den ersten Einspielungen von 1994/95 - gab es solche Aufmerksamkeit und so viele Verlautbarungen. Im Bericht des Sachverständigenrats „Schlanker Staat“ kumulierten die Forderungen und Gedankenspiele zur GFA, parallel dazu liefen und laufen viele Versuche, das neue Phänomen in die Gemeinsamen Geschäftsordnungen (GGO) der Länder aufzunehmen, das Abschätzungsvorgehen in Leitfäden zu übertragen und schließlich auch Zuständigkeiten zu schaffen. Unterstützt werden die Forderungen von der Wirtschaft und den Kommunalen Spitzenverbände. Da heißt es beispielsweise: „Abschätzung der Kosten für das Land ..., Kosten der Umsetzung (auf den Verwaltungsebenen), Probeausrechnungen der finanziellen Auswirkungen von Gesetzen“ (AG Kommunale Spitzenverbände Rheinland-Pfalz). Oder: „Was wir brauchen ist mehr prälegislative Forschung. Ihre Ergebnisse sollen dann eine erkenntnisgesicherte Grundlage von Gesetzen und Verordnungen bilden.“ (BASF-Brief 1995). Die Forderung nach der Anwendung von Gesetzesfolgenabschätzungen und die Tendenz, sie irgendwie zu institutionalisieren ist merklich.Wir sind einerseits recht schnell bei der Hand, etwas dauerhaft zu installieren, weil es jetzt relevant zu sein scheint, weil es jetzt von vielen gefordert wird. Aber andererseits folgen wir dabei häufig tradierten Wegen: Es wird aufgeschrieben, daß etwas getan werden soll, und dann überlassen wir die wirkliche Anwendung der Erinnerung und gelegentlichem Druck aus der Problementwicklung.
Das Ministerium für Umwelt und Forsten des Landes Rheinland - Pfalz beschritt einen anderen Weg und initiierte Mitte 1997 - noch bevor die GFA in der GGO des Landes Rheinland-Pfalz verankert wurde - eine prospektive Gesetzesfolgenabschätzung zum Regelungsvorhaben LWaldG. Das Ministerium folgte damit einer Empfehlung der Verwaltungsmodernisierungskommission Rheinland-Pfalz. Das persönliche Engagement der Ministerin für Umwelt und Forsten, Frau Klaudia Martini, war unverzichtbar um den Prozeß zu initiieren und voranzubringen.
In enger Kooperation des Ministeriums mit der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und dem dort angegliederten Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung konnte die prospektive Gesetzesfolgenabschätzung durchgeführt und Anfang 1998 erfolgreich abgeschlossen werden. Das Kapitel 2 des hier vorliegenden Berichts gibt die Vorgehensweise und die Ergebnisse der prospektiven Gesetzesfolgenabschätzung zum LWaldG wieder.
Auf der Grundlage der prospektiven GFA wurde der Referentenentwurf zum LWaldG erarbeitet. Anschließend wurde dieser seinerseits wiederum unterschiedlichen Prüf- und Testverfahren unterzogen (siehe Kapitel 3). In der Abbildung 1 sind die angewandten Methoden genannt.
Zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland wurden damit eine prospektive und eine begleitende Gesetzesfolgenabschätzung an einem konkreten Regelungsvorhaben durchgeführt.
Der vorliegende Band der Speyerer Forschungsberichte gibt die Referate wieder, die während des von uns geleiteten dritten gemeinsamen Forschungsseminars des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissesnchaften Sepyer und des Eisenbahn-Bundesamtes vom 24. bis 26. September 1997 in den Räumen der Hochschule gehalten wurden.
Anläßlich der Emeritierung von Universitätsprofessor Dr. Helmut Quaritsch zum 30. September 1998 veranstaltete das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer am 25. Juli 1998 ein Symposium unter der wissenschaftlichen Leitung des Herausgebers. Das Thema der Tagung "Der Staat am Ende des 20 Jahrhunderts" trägt dem Schwerpunkt Rechnung, den der Inhaber des Lehrstuhls für "Staatsrecht und Staatslehre" in Forschung und Lehre - nahezu sechsundzwanzig Jahre hiervon in Speyer - gesetzt hat. Ist der Staat doch Leitmotiv seines wissenschaftlichen Werkes, das einen eindrucksvollen Bogen vom Staat der frühen Neuzeit bis zur Gewinnung der souveränen Staatlichkeit eines wiedervereinigten Deutschland und Entstaatlichungstendenzen im Zuge der europäischen Einigung spannt.
Im Forschungsbericht wird die Frage aufgeworfen, warum entgegen der Annahme Frido Wageners, wonach die Nützlichkeit der Mittelbehörden kaum ernsthaft in Frage gestellt werde, gegenwärtig erneut Alternativen zu den Mittelbehörden diskutiert werden.
Gründe dafür werden in in der Krise der öffentlichen Haushalte, im Wandel vom tradierten Staat zum funktionalen Staat, daraus folgend in neuen Anforderungen an die öffentliche Verwaltung und schließlich in Funktionsmängeln der klassischen Mittelbehörden selbst gesehen.
Zu diesen Funktionsmängeln gehören Effizienzdefizite bei der Janehmung der Koordinierungs- und Bündelungsfunktion. Ursachen dafür werden sowohl in den inneren Strukturen der Mittelbehörden (Verrichtungsprinzip, starke Formalisierung) als auch im Nebeneinander von Mittel- und Sonderbehörden gesehen.
Ein weiterer Funktionsmangel ergibt sich aus der traditionell stark juristisch geprägten Behördenkultur der Bezirksregierungen. Sie begünstigt das Hineinregieren durch die zuständigen Ministerien. Schließlich sind die Mittelbehörden in ihren personalwirtschaftlichen Entscheidungen in hohem Maße vom zuständigen Ministerium abhängig und hinsichtlich ihrer Ausstattung mit Sachmitteln deutlich schlechter gestellt als diese.
Am Beispiel von Rheinland-Pfalz und Thüringen werden modellhaft Alternativen zur Neuordnung der Landesverwaltung diskutiert. So werden für Rheinland-Pfalz eine Variante der Zusammenlegung der Bezirksregierung Trier und Koblenz zur Bezirksregierung Rhein-Mosel (Konzentrationsmodell), das Modell einer optimierten Bezirksregierung, zwei Regionalmodelle (Regionalkreismodell, Regionalamtsmodell) sowie das am Beispiel Schleswig-Holsteins orientierte Kommunalmodell untersucht.
In ähnlicher Weise werden für Thüringen ein optimiertes Landesverwaltungsamt, das Modell der Regionalkreise und das Regionalamtsmodell sowie das Kommunalmodell als Varianten überprüft.
Am 14. und 15. April 1997 fand in Barcelona das sechste gemeinsame Seminar des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer mit der Escola d´Administració Pública de Catalunya statt. Grundlage der gemeinsamen Tagungen ist ein im Juni 1987 zwischen beiden Einrichtungen geschlossenes Kooperationsabkommen.
Die Reformbestrebungen innerhalb der öffentlichen Verwaltung haben mit dem "Bericht der Bundesregierung über die Fortentwicklung des öffentlichen Dienstes - Perspektivbericht", der am 19. Juli 1995 vorgelegt wurde, und insbesondere mit dem am 24. Februar 1997 verabschiedeten "Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz)" ihren Niederschlag auch im öffentlichen Dienst der Bundesrepublik Deutschland gefunden. Es lag daher nahe, das sechste Seminar "Neuen Tendenzen im öffentlichen Dienst" zu widmen. Als Beitrag zur aktuellen Diskussion über das öffentliche Dienstrecht in der Bundesrepublik sind die Referate der deutschen Teilnehmer im vorliegenden Speyerer Forschungsbericht zusammengefaßt.
Die Modernisierungsbestrebungen in den Landesverwaltungen sind vielfältig, die Zahl der durchgeführten Projekte Legion. Der vorliegende Forschungsbericht hat es sich zur Aufgabe gemacht, einen umfassenden Überblick über die Modernisierungsbestrebungen in den 16 Bundesländern zu geben.
Die Arbeit entstand im Rahmen des Projekts: "Wissenschaftliche Dokmentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern" (WiDuT), die beim Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer mit Unterstützung der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz eingerichtet ist. Die von WiDuT gewonnenen Informationen und Erkenntnisse sind in den Bericht ebenso eingeflossen, wie explizite Angaben aus den Ländern.
Zunächst werden in einer Synopse Konzeptionen und Organisationsformen der Verwaltungsmodernisierung in den Ländern wiedergegeben. Neben den Auslösern des Reformprozesses, den Grundphilosophien und Zielen der Reformen werden Art und Umfang derselben näher beschrieben. Im weiteren geht der Bericht auf die Organisation und Steuerung der Reformprozesse ebenso ein, wie auf die Beteiligung externen Sachverstands bei den Reformvorhaben und die Mitwirkung der Beschäftigten.
Diese Darstellungsform ermöglicht es, die verschiedenartigen Reformprozesse in den Ländern konkret zu vergleichen und einzuordnen.
Im zweiten Teil des Berichts wird, basierend auf dem Pentagramm der Verwaltungsmodernisierung und seinen fünf Kategorien (Verwaltungspolitik, Aufgaben, Regelungsoptimierung, Effektuierung und Personal) eine themenbereichsorientierte Darstellungsweise verfolgt. Hier werden bspw. die Reformprojekte zur Aufgabenverlagerung bzw. Privatisierung der Länder, Aktivitäten auf dem Gebiet der Gesetzesfolgenabschätzung sowie die Verknüpfung der Verwaltungsmodernisierung mit Informations- und Kommunikationstechnik vorgestellt.
Erläuterungen der jeweiligen Reformbereiche und ihrer Bedeutung für den Modernisierungsprozeß runden die Darstellung ab.
Besonderes Augenmerk finden die Innovationen im Bereich des Personalmanagements, die dezidiert gegenübergestellt werden.
Darüber hinaus gewährt der Bericht Einblicke in die Aufgabenstellung und Arbeitsweise von WiDuT.
The report outlines the basic issues, research questions, approach and methods of the project, the progress made thus far, and the steps to be taken next. Using the approaches and methods of political science and comparative policy research, it consists in a comparative analysis of the implementation and enforcement of national permitting and inspection systems for large industrial installations including Environmental Impact Assessment (EIA), and Major Accident Prevention (MAP). The study is being conducted on a broad selection of EU member states (D, DK, E, F, I, NL, S, UK) using five languages, English, French, German, Italian, and Spanish in all the process of data collection and devising the research instruments.
In the context of growing policy debate on international trends toward environmental integration, such as the EU Directive on IPPC the main objective of the project is to explore and analyse the existence and extent of an integrated approach in the national environmental laws and administrations of member states, the different problems involved in its achievement and practical implementation and enforcement, the factors of various types that account for the similarities and variation identified in the countries included, and the degree of adaptation of the national systems necessary to meet the requirements of implementation of European legislation.
The report proceeds first by discussing the basic practical and theoretical issues involved in integrated pollution control and permitting. Then, after a comprehensive review of previous research and sources, some conceptual discussion and definitions are presented which, together with the research questions, form the basis of the proposed comparative analytical framework. These lead to the concrete empirical methods proposed in the fourth section. In the fifth section a comparative descriptive overview of the formal legal-administrative aspects of the countries in the study is presented. Finally a description of the steps taken so far and forthcoming steps is found in the last section. Country overviews based on preliminary interviews are attached as Annex I to this report. Annex II contains a list of institutions interviewed. Annex III presents the guidelines for the expert interviews to be conducted in the eight countries.
Gesetzgebung und Regierung
(1998)
Der vorliegende Forschungsbericht dokumentiert nachhaltig die Referate und Diskussionen des Forschungssymposiums "Gesetzgebung und Regierung", das anläßlich der Emeritierung von Herrn Univ.-Prof. Dr. Waldemar Schreckenberger am
17. Januar 1998 in Speyer stattfand. Mit Herrn Univ.-Prof. Dr. Schreckenberger wurde ein Hochschullehrer verabschiedet, der sich im Rahmen seiner Lehrtätigkeit wie in seinen verschiedenen Positionen der Regierungspraxis mit Fragen der Gesetzgebung befaßt hat; die Funktionen der Gesetzgebung im demokratischen Rechtsstaat, der Zusammenhang zwischen Gesetzgebung und Gubernative sowie Auswirkungen von Sprache und Rhetorik auf die Gesetzgebung standen auch im Mittelpunkt seiner Forschungen.
Die Emeritierung von Herrn Univ.-Prof. Dr. Waldemar Schreckenberger als Hochschullehrer an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer gab dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Gelegenheit, ihn in einem Kreis von Freunden und Kollegen zu ehren und eine Bilanz seiner Forschung zu ziehen, die er auch am Institut durchgeführt hat. Es wird sich jedoch nur um eine vorläufige Bilanz handeln können, da Herr Univ.-Prof. Dr. Schreckenberger auch über seine Emeritierung hinaus als Mitglied des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung der Wissenschaft weiterhin verbunden bleiben wird.
Mein Dank gilt allen Referenten und Diskussionsteilnehmern, die durch ihre Vorträge und Thesen zum Gelingen des Forschungssymposiums beigetragen haben. Bedanken möchte ich mich auch bei Herrn Assessor iur. Oliver Schäfer und den Damen des Sekretariats des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung für die Erstellung des Manuskriptes.
Die "internationale Wettbewerbsfähigkeit von Volkswirtschaften" ist ein sowohl in der wirtschaftspolitischen als auch wirtschaftswissenschaftlichen Literatur seit Jahrzehnten häufig verwendeter Terminus. Durch politische, technische und ökonomische Umwälzungen haben die diesbezüglichen Analysen Anfang der neunziger Jahre nochmals an Brisanz gewonnen (EU-Binnenmarkt, Transformation und Öffnung Mittel-Ost-Europas, stärkere Integration einiger Entwicklungs- und Schwellenländer in die Weltwirtschaft, Liberalisierungen des internationalen Güter- und Kapitalverkehrs sowie Fortschritte in den Telekommunikations- und Informationstechnologien). Diese Entwicklungen führten zur "Globalisierung": einem verschärften Wettbewerb auf den internationalen Gütermärkten und um die international mobilen Produktionsfaktoren. Angesichts dieser Entwicklungen wurde vielfach versucht, die internationale Wettbewerbsfähigkeit von Volkswirtschaften zu erfassen sowie ihre Determinanten zu identifizieren.
Die internationale Wettbewerbsfähigkeit von Volkswirtschaften ist zwar ein viel verwendeter, aber auch ein sehr umstrittener Begriff. So war und ist nicht nur kontrovers, wie die internationale Wettbewerbsfähigkeit von Volkswirtschaften zu definieren ist, mit welchen Indikatoren sie zu erfassen ist und ob bestimmte Indikatoren bzw. die entsprechenden Variationen positiv oder negativ zu bewerten sind. Vielmehr konnte noch nicht einmal ein Konsens darüber gefunden werden, ob in bezug auf Volkswirtschaften überhaupt von "internationaler Wettbewerbsfähigkeit" gesprochen werden kann.
Diese Arbeit widmet sich explizit nicht der empirischen Messung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland oder der Europäischen Union im Globalisierungsprozeß. Vielmehr wird ein Überblick über die theoretischen Diskussionen bezüglich der am häufigsten verwendeten Indikatoren gegeben. Das zentrale Ziel dieser Arbeit ist die Analyse des Aussagewertes der einzelnen Indikatoren zur Erfassung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von Volkswirtschaften.
Internationale Wettbewerbsfähigkeit wird hierfür als Fähigkeit definiert, unter marktwirtschaftlichen Bedingungen im weltweiten Wettbewerb mit Konkurrenten zu bestehen, seine Position mindestens zu Jaen oder diese zu verbessern. Dies wird operationalisiert als Anstieg des Realeinkommens im Sinne der wirtschaftlichen Entwicklung in der Interpretation des Sozialproduktkonzepts. Entsprechend werden bei der Diskussion der verschiedenen Indikatoren zunächst die diesen zugrunde liegenden Argumentationen dargestellt. Anschließend wird aufbauend auf der Darstellung wirtschaftstheoretischer Interdependenzen anhand des hier vorgeschlagenen Kriteriums theoretisch überprüft, ob die als Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit gesehene Variation dieser Indikatoren zu einer Steigerung der Wohlfahrt beiträgt.
Als zu diskutierende Meßverfahren werden zunächst jene Indikatoren herangezogen, die den verschärften Wettbewerb der Volkswirtschaften auf den Gütermärkten in den Mittelpunkt der Betrachtung rücken. Die Messung erfolgt dabei meist anhand von Leistungsbilanzsalden, Welthandelsanteilen und / oder realen effektiven Wechselkursen.
Zudem werden diejenigen Indikatoren analysiert, welche die internationale Wettbewerbsfähigkeit im Sinne des verschärften Standortwettbewerbs interpretieren, d. h. im Sinne des Wettbewerbs der Standorte um mobile Produktionsfaktoren. Das Kapital, welches als der mobilste Produktionsfaktor gesehen wird, steht bei dieser Betrachtung im Mittelpunkt.
Darüber hinaus wird die Diskussion der technologischen Wettbewerbsfähigkeit aufgegriffen, bei welcher der technologische Fortschritt aus verschiedenen Gründen als einer der zentralen Faktoren der wirtschaftlichen Entwicklung untersucht wird. In die Betrachtung fließen sowohl Verfahren ein, die den Einsatz von Produktionsfaktoren in Forschung und Entwicklung messen, als auch Ansätze, die am Output dieses Prozesses ansetzen. Darüber hinaus werden jene Indikatoren diskutiert, die sich auf den Handel mit technologieintensiven Produkten beziehen.
Da keiner der Indikatoren eine umfassende Messung der verschiedenen Aspekte der internationalen Wettbewerbsfähigkeit erlaubt, werden mögliche Alternativen aufgezeigt. Dabei wird zum einen die Messung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung als auch die Ablehnung und Vermeidung des Begriffs "internationale Wettbewerbsfähigkeit" in bezug auf Volkswirtschaften diskutiert. Abschließend werden die Schlußfolgerungen aus diesen Diskussionen dargestellt.
Vom 27.-29. Oktober 1997 fand am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung unter der wissenschaftlichen Leitung von Univ.-Prof. Dr. Dr. Klaus König ein Forschungssymposium zum Thema "`Schlanker Staat´ - Verwaltungsmodernisierung im Bund" statt, zu dem Verwaltungspraktiker der Bundesverwaltung sowie Vertreter aus der Wissenschaft eingeladen waren, über die bisherigen Ergebnisse des einschlägigen Forschungsprojektes zu diskutieren. Ausgehend von einer Retrospektive der historischen Vorläufer der aktuellen Reformansätze im Bund und eines Überblicks über die internationale Bewegung der Verwaltungsmodernisierung wurden in vergleichender Perspektive der Stand des Modernisierungsprozesses in den Bundesstaaten Deutschland, Österreich und Schweiz diskutiert. Die Themengebiete "Aufgabenkritik, Organisationsprüfung und Personalbedarfsbemessung", "Neue Steuerungsrationalitäten in der Bundesverwaltung" sowie "Wettbewerbselemente in der öffentlichen Verwaltung" bildeten die weiteren Schwerpunkte des Meinungsaustausches.
Der vorliegende Forschungsbericht vereint in seinen beiden Teilen sowohl den Zwischenbericht "Von der Verwaltungsreform zur Verwaltungsmodernisierung", der der Bedeutung des internationalen und historischen Reformkontextes Rechnung trägt und von Projektleiter und Projektbearbeiterin als Diskussionsgrundlage der Veranstaltung verfaßt wurde, als auch die Einzelbeiträge der Referenten. Einen Einblick in die Verschiedenartigkeit bundesstaatlicher Reformstrategien ermöglichen die Beiträge von Emanuel Metz, Ilan Fellmann und Peter Hablützel. Petra Wuttke Götz und Andreas W. Freiherr von Gall referieren über die Relevanz von Maßnahmen der Aufgabenkritik, der Organisationsprüfung und der Personalbedarfsbemessung in Theorie und Praxis der obersten und oberen Bundesbehörden. Helmut Landes Bericht über die Einführung eines Controlling-Systems im Auswärtigen Amt und Horst Julichs Ausführungen über eine Neuorientierung interner und externer Steuerungsverfahren beim Deutschen Wetterdienst vermitteln Kenntnisse über den Stand der Durchsetzung ziel- und kostensenkungsorientierter Steuerungsrationalitäten in der Bundesverwaltung. Auf die Bedeutung von Wettbewerbselementen in der Bundesverwaltung nehmen Bernd Schusters Beschreibung des "Market-Testing" in der Verteidigungsverwaltung, Peter Budigs Ausführungen über den Stand der Projekte zur Auskontrahierung von Verwaltungsleistungen und Bernd Kellers Erfahrungsbericht über die Implikationen der Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung für interne und externe Behördenvergleichsmöglichkeiten Bezug. Die Überblicke über den Stand von Reformvorhaben in den einzelnen Bereichen werden jeweils durch eine wissenschaftlichen Kommentierung Heinrich Siedentopfs, Werner Janns und Christian Reichards ergänzt.
Der Forschungsbericht ist aus der mehrjährigen Kooperation des Council of State der Regierung Thailands und des Forschungsinstituts zu den Grundlagen einer rechtsstaatlichen Verwaltung entstanden. Er faßt die von der deutschen Seite erstellten Berichte zu der Implementation eines Verwaltungsverfahrensgesetzes und zu der Errichtung einer selbständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Thailand zusammen. Diese Referate wurden auf den Dialogseminaren von 1996 und 1997 vorgetragen und diskutiert. Das auf dem deutschen Beispiel aufbauende Verwaltungsverfahrensgesetz ist im Frühjahr 1997 in Kraft getreten und bedarf einer konsequenten, aber auch realistischen Implementation in der täglichen Verwaltungspraxis der thailändischen Verwaltung. Mit einem Gesetzentwurf zu einer Verwaltungsgerichtsbarkeit, der seit dem Herbst 1997 dem Parlament vorliegt und damit zugleich eine Forderung der neuen Verfassung Thailands erfüllt, hat sich das Dialogseminar im August 1997 befaßt. Dieser Entwurf folgt kontinentaleuropäischen Rechtstraditionen und ist ein wichtiges Element der Rechtsstaatlichkeit, die auch durch unabhängige und spezialisierte Verwaltungsrichter gewährleistet werden soll.
Der Forschungsbericht enthält die englischsprachigen Übersetzungen des deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes und der Verwaltungsgerichtsordnung jeweils im Stand vom 1. Januar 1998.
Die in dem Band enthaltenen Texte entstanden, im Verlauf des Jahres 1997, ebenso wie die Texte des vorangegangenen Bandes mit gleichem Titel in lockerer Reihenfolge und aus Einzelanlässen heraus. Sie stellen sowohl hinsichtlich ihrer Zielsetzung wie auch in Bezug auf ihre Thematik eine direkte Fortsetzung des vorangegangenen Bandes dar. Zusammengenommen lassen die beiden Bände deutlicher werden, was schon beim ersten Band beabsichtigt war: der im Modernisierungsprozeß befindlichen Verwaltung auf dem Hintergrund intensiver Beobachtungen an kritischen Stellen über Schwierigkeiten hinwegzuhelfen, ihr gleichzeitig aber auch einen kritischen Spiegel vorzuhalten und ihr die Möglichkeit anzubieten, ihren aktuellen Reformkurs einer Kontrolle zu unterziehen.
Die Verwaltungsmodernisierung, die in Deutschland Anfang der 90er ihren Anfang nahm, hat inzwischen unter Beweis gestellt, daß sie mehr ist als eine vergängliche Modeerscheinung. Der große Elan, der ihr zur Entstehung verholfen hat, ist aber der "abschleifenden Kraft des Alltags" (Max Weber) ausgeliefert, d.h. dem Druck des Terminkalenders, der Versuchung, zugunsten personeller Rücksichtnahmen und politischer Interessen auch mal "fünfe gerade sein zu lassen", vor allem aber auch den Zwängen der finanziellen Knappheit. Insgesamt gesehen schreitet die Reform nach wie vor kräftig voran. Gleichzeitig kristallisiert sich jedoch ein vorherrschender Modernisierungspfad auf dem "harten" Untergrund betriebswirtschaftlicher Instrumente heraus, der zwar schnelle Effizienzgewinne verspricht, der bei aller Fortschrittlichkeit aber viel zu schmal ist, um das gesamte Spektrum der Reformziele tragen zu können. Die Nachhaltigkeit der Reform erscheint so betrachtet noch nicht gesichert. Angesichts dieser Lage ist nach wie vor der entscheidende Rat, der den Modernisieren gegeben werden kann, "harte" und "weiche" Aspekte der Modernisierung so zu vereinigen, daß sie sich gegenseitig stützen, fördern und vorantreiben.
Die Wiederholung des Titels des vorangegangenen Bandes (mit dem Zusatz "II") findet hierin ihre Erklärung. Ich wünsche diesem Fortsetzungsband eine ebenso freundliche Aufnahme wie sie der erste gefunden hat. Für Interessenten sei die Mitteilung hinzugefügt, daß auch der erste Band beim Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer noch abgerufen werden kann.
Nach Art. 70 Abs. 2 der Landesverfassung von Mecklenburg-Vorpommern sind Organisation, Zuständigkeiten und Verfahren der öffentlichen Verwaltung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zu regeln. Dieser Gesetzgebungsauftrag, der in nahezu allen Landesverfassungen verankert ist, soll in Mecklenburg-Vorpommern durch ein Landesorganisationsgesetz erfüllt werden, das Aufbau, Hierarchien und Zuständigkeiten der Landesverwaltung insgesamt festlegt.
Organisationsgesetzgebung wird aber nicht mehr als rein deskriptive Bestandsaufnahme des institutionellen Rahmens verstanden; als Instrument für eine dynamische Organisationsentwicklung sollen darüber hinaus Grundsätze einer reformorientierten Verwaltungsorganisation normiert werden. Hierzu zählen beispielsweise das Prinzip der Einheit und Einräumigkeit der Verwaltung, eine dauerhafte Fortsetzung der Funktionalreform durch Zweck- und Vollzugskritik in Verbindung mit der Pflicht zur Aufgabendezentralisierung sowie die Prüfung einer materiellen, zumindest jedoch einer formellen Privatisierung von Aufgaben.
Der vorliegende Forschungsbericht dokumentiert die Erarbeitung eines Entwurfs für ein Landesorganisationsgesetz, das sowohl einem konventionellen Regelungsgehalt als auch Grundsätzen der Verwaltungsmodernisierung allgemein sowie landesspezifischen Besonderheiten folgt.
Nach einer Darstellung der politischen und zeitlichen Rahmenbedingungen des Verwaltungsaufbaus und -umbaus in den östlichen Bundesländern und speziell in Mecklenburg-Vorpommern sowie einem vergleichenden Blick auf nationale und internationale Organisationsgesetze werden aufbauorganisatorische Prinzipien analysiert und in die Regelungssystematik des Gesetzentwurfes eingeordnet.
Der Ausdifferenzierung der Verwaltungsorganisation in einzelne institutionelle Bausteine, die neben der unmittelbaren Verwaltung und mittelbaren Verwaltungsträgern auch Formen der Privatisierung umfaßt, schließen sich Zuständigkeitsregelungen und Fragen einer geeigneten Aufsichtsführung an, die dem Ziel der Reformbestrebungen, stärker zu dezentralisieren und Verantwortung für den jeweiligen Aufgabenbereich deutlicher zu verlagern, entsprechend abgestuft Jagenommen werden muß.
Abschließend wird der Blick auf den politischen Prozeß der Gesetzgebung gelenkt und vor allem die ressortinterne Gesetzesberatung und -abstimmung nachgezeichnet. Insbesondere wird die Frage aufgeworfen, ob Grundsätze der Verwaltungsmodernisierung einer dem traditionellen Tatbestand-Rechtsfolge-Schema verhafteten Gesetzgebung zugänglich sind und unter welchen Voraussetzungen eine final-programmierte Organisationsgesetzgebung realisierbar ist.
Einwirkungen der Finanzminister auf den Hochschulbereich. Auswertungsseminar am 20./21. Februar 1997
(1997)
Im Frühjahr 1997 fand in der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer das Auswertungsseminar zum dritten gemeinsamen Forschungsprojekt des Hochschulkanzler-Arbeitskreises "Verwaltungsvereinfachung" und des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer statt. Zur Thematik der Tagung "Einwirkungen der Finanzminister auf den Hochschulbereich" war 1995/96 eine Erhebung durchgeführt worden, die die Praxis des Haushaltsvollzugs in allen Bundesländern für das Jahr 1995 dokumentieren sollte. Diese Studie wurde den Finanz- und Wissenschaftsministerien der Länder zugestellt mit der Bitte, über die Praxis des Haushaltsvollzugs im jeweiligen Bundesland ein Expertengespräch führen zu können. In allen Bundesländern und mit dem damaligen Vizepräsidenten der HRK, Herrn Prof. Dr. Klaus Landfried, konnten entsprechende Gespräche durchgeführt werden. Insgesamt belegten die Gespräche in den Ministerien die Bereitschaft, auch angesichts der schwierigen Lage öffentlicher Haushalte hochschulfreundliche Wege des Haushaltsvollzuges anzustreben, fortzuführen und/oder zu intensivieren. Zugleich referierten nicht wenige Ministerien finanzwirtschaftliche und haushaltsrechtliche Rahmenbedingungen, die eine Umorientierung von der Detail- zur Globalsteuerung im Hochschulbereich kaum begünstigen und tendenziell erschweren. Auch deshalb dürften die in einzelnen Bundesländern bereits beschrittenen "Wege zur Haushaltsmodernisierung" in den Ländern des Bundesrepublik Deutschland von besonderer Relevanz sein.
Um die Voraussetzungen, Chancen und Schwierigkeiten zu erörtern, die eine Reduktion externer Detailsteuerung und eine Intensivierung der Globalsteuerung, eine Umorientierung von der input- zur output-Steuerung implizieren, kamen Vertreter der Wissenschaftsadministrationen, der Hochschulleitungen, der Parlamente, der Rechnungshöfe und der Wissenschaftsorganisationen zu einem zweitägigen Auswertungsseminar in der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer zusammen. Als ein Ergebnis der Expertendiskurse zu den Ergebnissen des Forschungsprojektes "Einwirkungen der Finanzminister auf den Hochschulbereich" konnten die "Speyerer Empfehlungen III zum zeitgemäßen Haushaltsvollzug an den Hochschulen" verabschiedet werden.
Weiterhin enthält dieser Tagungsbericht eine Übersichtsdarstellung zum Stand der Haushaltsflexibilisierung im Hochschulbereich im Jahre 1995. Diese Nacherhebung, die als eine Aktualisierung der bisherigen book zu dieser Thematik zu verstehen ist, wurde im Mai 1995 im Auftrag des Hochschulkanzler-Arbeitskreises "Verwaltungsvereinfachung" durchgeführt. Ein Ziel war es, in Erfahrung zu bringen, welche Veränderungen in Bezug auf größere Haushaltsflexibilität in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland während der letzten Jahren realisiert worden sind.
Gesetzesfolgenabschätzungen (GFA) werden als Instrument zur Rechtsoptimierung und zunehmend auch als notwendiger Nachweis in Geschäftsordnungen der Ministerien (GGO) eingeführt. Eine GFA soll als spezielle Folgenanalyse für Entscheidungsträger gehaltvolle Informationen über die potentiellen Wirkungen und bewerteten Folgen von Regelungsalternativen (schon vor ihrer rechtsförmigen Gestaltung!) bereitstellen - einschließlich bewertbarer Belastungen. Auch die Analyse der "Null"-Alternative: "keine rechtsförmige Regelung"' wird einbezogen. Es sollen die vernetzten mittel- und langfristigen Effekte, die eine Rechtsvorschrift möglicherweise im gesamten Wirkungsfeld auslöst, "prospektiv" ermittelt und aus unterschiedlicher Sichtweise (Gesetzgeber, Normadressaten; "spätere Zeiten") beurteilt werden. Abzuschätzen sind neben den entstehenden Kosten auch nicht-monetäre Belastungen und Nutzen, nicht zuletzt der Vollzugsaufwand bei allen Normadressaten.
Da die politischen Erfahrungen mit der prospektiven GFA bisher nicht vorhanden waren, sollte an einem potentiellen Regelungsbereich methodologische Zugänge entwickelt und erprobt werden. Anregungen dafür gab es aus den früheren Praktikabilitäts-Tests von Gesetzentwürfen und aus Erfahrungen mit der Technikfolgenabschätzung.
Anhand "gedachter" Regelungsüberlegungen für die somatische Gentherapie konnte erstmals eine umfangreiche GFA entwickelt und durchgeführt werden. Dabei wurde ein komplexer Ansatz gewählt: die Kombination von Folgenidentifizierung und Folgenbewertung unterschiedlich strenger Regelungsalternativen unter der Annahme verschiedener gesellschaftlicher Entwicklungen (Szenarios). Grobe Kostenfolgenabschätzungen ergänzten die aufwendigen Analysen, die auf expertenbasierten und gruppenspezifischen Informationen aufbauten.
Für die GFA wurden drei Regelungsmodelle jeweils auf drei plausible Entwicklungskorridore bezogen sowie weiteren Querschnittsanalysen unterzogen und differenzierte Empfehlungen für potentielle Regelungen (politische Entscheidungen) abgeleitet.
Das Ergebnis entstand in doppelter Zusammenarbeit: zwischen interdisziplinären Forschern (Rechts-, Verwaltungs- und Wirtschaftswissenschaften) und den kooperierenden Institutionen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und Forschungszentrum Karlsruhe GmbH.
Lernmodell Virtuelle Zukunft
(1997)
Je schwieriger und komplexer die Wirklichkeit wird, desto eher sollte mit dynamischen Abbildern jener Realität experimentiert werden.
Das computer-gestützte Planspiel TAU (Technik, Arbeit, Umwelt) wird als dynamisiertes Lern- und Fortbildungsmodell sowie als Hilfsmittel für politisch-administrative. Entscheidungsdiskussionen eingesetzt. TAU erlaubt es, die Nebeneffekte und Langfristwirkungen von Handlungsprogrammen wie von Nicht-Entscheidungen von Ministerien (Teams) in wichtigen Politikfeldern zu simulieren und dabei auch die potentiellen Rückwirkungen auf politische und gesellschaftliche Zustimmung ("Öffentlichkeit") zu erfassen. TAU ermöglicht so das risikofreie, realitätsnahe Experimentieren in potentiellen Entwicklungskorridoren ("Übergangsgesellschaft") unter Knappheitsbedingungen. Dem dient auch ein längerfristiges Budgetierungssystem mit kurzfristigen Mittelübertragungen.
TAU ist modular aufgebaut, es kann leicht auf bestimmte Anforderungen und Veränderungen ausgerichtet werden. Das TAU-System integriert Strukturmodelle und Wirkungsmodelle. Die Auswirkungen und Langfristfolgen der Entscheidungen werden errechnet und in 27 dynamischen Indikatoren dargestellt. Derzeit sind rund 450 (z.T. variantenreiche) Programme bzw. Maßnahmen in unterschiedlichen Kombinationen und mit differenzierten Effekten einsetzbar. Während der Experimente sind zusätzliche politisch-administrative Erfindungen integrierbar, können unmittelbar getestet werden.
Modell-Basis: 16 Dateien, die über relationale Verknüpfungen miteinander verbunden sind. Mehrere rechenbare Teilmodelle, diverse interne Kontrollmechanismen; Zufallsgenerator usw.
TAU wird zumeist in erweiterter Form durchgeführt:
mit inhaltlichen Experimenten (Politikentscheidungen unter Unsicherheit mit Langfristfolgen)
mit sozialpsychologischer Kommunikations- und konfliktsteuernder Betreuung
mit Erörterung der Modellannahmen und der Simulationsergebnisse.
This research report presents the results of an international mail survey on the implementation strategies of innovative and modernizing public organizations in Germany, Great Britain and the U.S. The aim of the survey was to discover country-specific differences in the implementation of administrative modernization in various areas of modernization.
The survey was undertaken in 1996 among former quality award participants of German, British and American national quality awards. The data collected include organizational level responses from 400 different well-performing public organizations. A first data analysis shows that British public organizations are the most managerialist ones, American public organizations take a medium position and German public organizations are behind in most modernization areas. For most modernization strategies, the Anglo-American hypothesis proved to be a valid assumption, which means that British and American implementation strategies are more similiar than German and American strategies of administrative modernization.
The study starts with an extensive discussion various theoretical and methodological issues in the context of comparative 'New Public Management'. The following chapter is devoted to empirical issues involved with the use of quality awards as a source of empirical data. In accordance with the structure of this study, a two-level comparative analysis, the study proceeds to analysize contextual macro-level variables before it jumps into the empirical subgroup analysis of the survey data on modernization strategies. Last, but not least, the study concludes with hypothesis testing and by producing some tentative qualitative and quantitative country-specific profiles of administrative modernization.
The research report is written in English. A modified German version of this research report will be published in early 1998 in the series 'die innovative Verwaltung' by Raabe-Verlag, Stuttgart et al.
Vom 28. bis 30. Oktober 1996 veranstaltete das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Zusammenarbeit mit der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer unter der wissenschaftlichen Leitung von Prof. Dr. Dr. Klaus König ein Seminar zum Thema "Ministerialorganisation zwischen Berlin und Bonn". Die Veranstaltung fand im Zusammenhang mit dem seit September 1996 am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung laufenden Forschungsprojekt: "`Schlanker Staat´ - Verwaltungsmodernisierung im Bund" statt, mit dem die Modernisierungsaktivitäten im Bund für die Dauer von zwei Jahren wissenschaftlich begleitet werden und die bisherige Forschungslücke über Maßnahmen der Verwaltungsmodernisierung auf zentralstaatlicher Ebene geschlossen werden soll.
Nachdem sich die Bundesverwaltung anfänglich mit dem Ruf des "Nachzüglers" bei einer durch die Formeln des "New Public Managements" oder des "Reinventing Government" internationalisierten Modernisierungsbewegung begnügen mußte, ist inzwischen auch auf Bundesebene mit der Zielsetzung eines "Schlanken Staates" ein deutliches Symbol für die Modernisierung des öffentlichen Sektors gesetzt worden. Für die Ministerialverwaltung bedeutet dies, daß sie sich zwischen Berlin und Bonn einzurichten, zugleich aber einer Verschlankung zu unterziehen hat, also in Bonn schlank werden und in Berlin schlank ankommen soll. Unter diesen Vorzeichen erörterten Referenten und Teilnehmer aus der Wissenschaft sowie aus den Ministerialverwaltungen des Bundes und der Länder die verschiedenen Aspekte der Umzugsplanung und ihres Vollzuges, von der Reorganisation von Bundebehörden bis zur Lösung anstehender Kommunikations- und Koordinationsprobleme. Mit dem Forschungsbericht Nr. 173 werden die Referate dieses Seminars nun einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Er umfaßt neben Beiträgen von Klaus Westkamp, Franz Kroppenstedt und Wolfgang Zeh über die Entstehungshintergründe des Kombinationsmodells und seine möglichen Wirkungen auf das parlamentarische Regierungssystem, die Referate von Hans-Ulrich Derlien zur Ministerialarbeit zwischen Bonn und Berlin, von Peter Eichhorn über Strukturen und Funktionen von Ministerien, von Axel Murswiek über Aufgaben und Organisationsreform, von Herbert König über die Funktionsteilung Berlin/Bonn, von Werner Jann über den Regierungsumzug als Chance zur Verwaltungsreform sowie ein vorläufiges Thesenpapier Manfred Miller´s über die Betroffenheit der Landesministerien durch die Doppelhauptstadt Bonn-Berlin. Hermann Hill, Hellmut Hoppe und Ulrich Klimke befassen sich in ihren Beiträgen mit dem Aufbau moderner elektronischer bzw. physischer Kommunikationswege. Der Band wird mit einer Einführung zum Thema von Klaus König eingeleitet und mit einem zusammenfassenden Diskussionsbericht von Natascha Füchtner abgeschlossen.
Die in diesem Band enthaltenen Texte entstanden in lockerer Reihenfolge in den Jahren 1994 bis 1996. Sie repräsentieren eine Auswahl aus den Dingen, die ich während dieser Zeit verfaßt habe. Anlässe waren empirische Erhebungen, Tagungen, Workshops, oder auch einfach Beobachtungen über den Gang der Verwaltungsreform. Was diese Texte eint, ist zweierlei: Erstens eine grundsätzliche Bejahung der Verwaltungsmodernisierung und eine aktive Hinwendung zu ihrer Unterstützung; zweitens aber auch eine kritische Infragestellung aktueller Entwicklungen, die gut gemeint sind, mit denen aber manchmal auch die Ziele der Reform ungewollt verfehlt und infrage gestellt werden. Die Verwaltungsmodernisierung in Deutschland ist eine Praktikerbewegung, in welche sehr viel Unternehmungsgeist und Experimentierfreude einfließt, die aber auch stark von der Pragmatik des Augenblicks beeinflußt wird. Das Großartige an dieser Bewegung ist ihre spontane Dynamik. Ihre Schwachstelle ist bisher noch ihre mangelnde Fähigkeit, aus der sich vor Ort anhäufenden Reformerfahrung auf eine systematische Weise Lerneffekte abzuleiten. Soll diese Bewegung nachhaltig sein, dann muß diese ihre Schwachstelle geschlossen werden. Der Wille hierzu muß von innen kommen. Von außen können hierbei allerdings Unterstützungen geleistet werden. Sie bestehen in vergleichenden Beobachtungen, wie auch in der begleitenden "Evaluation" von Konzeptentwicklungen, Prozessen und Ergebnissen. Der nachdrücklichste Ansatz in dieser Richtung wurde bisher von den Speyerer Qualitätswettbewerben geliefert, die von Hermann Hill und mir als ein "Selbstbewertungs"-Unternehmen initiiert und organisiert wurden. Der vorliegende Band liefert im Windschatten solcher Großereignisse Sondierungen, Anmerkungen, Exzerpte und Analysen, die den Finger auf Probleme legen, mit denen ich mich als "außenstehender Beobachter" von Fall zu Fall konfrontiert sah, die aber gleichzeitig auch um Lösungsvorschläge bemüht sind. Das Credo ist, daß die Verwaltungsmodernisierung gelingen muß und daß alles getan werden muß, um sie an den gefährlichen Kurven, die sie zurücklegen muß, vor dem Absturz zu beJaen, so daß sie sich ihrem Ziel fortwährend annähern kann.
Der vorliegende Band der Speyerer Forschungsberichte enthält die Referate, die während des von mir geleiteten 13. Forschungsseminars des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und des Arbeitsausschusses "Straßenrecht" der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen am 21./22. Oktober 1996 in Speyer gehalten wurden.
Der Forschungsbericht resümiert die Ergebnisse einer Interviewreihe, die von 1996 bis 1997 in allen Finanz- und Wissenschaftsministerien der Bundesländer zur Haushaltsreform und -steuerung im Hochschulbereich durchgeführt werden konnte. Mit länderspezifischen Unterschiedlichkeiten ist eine Ausweitung der Flexibilisierungspotentiale für die Hochschulen festzustellen. Parallel zu diesem Zuwachs an Haushaltsflexibilität und -globalität müssen die Hochschulen jedoch seit Jahren in fast allen Bundesländern ausgeprägte Haushaltskürzungen hinnehmen.
Wenn auch die Steuerung der Hochschulhaushalte aufgrund allgemeiner haushaltsrechtlicher Vorgaben in bestimmten Bereichen immer noch mit Instrumenten der bürokratischen Regelsteuerung (Richtlinien, Erlasse, Detailvorgaben für Arbeits- und Entscheidungsprozesse) erfolgt, wird länderübergreifend zunehmend anerkannt, daß sich der Staat möglichst auf eine Globalsteuerung beschränken und die Ziele der Hochschulentwicklung mit den Hochschulen partnerschaftlich vereinbaren sollte. In verschiedenen Bundesländern werden Elemente eines neuen Steuerungsmodells für die Hochschulen angedacht, z.T. bereits umgesetzt, die u.a. eine dezentrale Ressourcenverantwortung, eine Kosten-/Leistungsrechnung, ein Controllingwesen und eine Evaluation beinhalten. In diesem Sinne praktizieren einzelne Bundesländer ein Kontraktmanagement zwischen Finanz- und Wissenschaftsressort, das um ein entsprechendes Management zwischen Fachressort und der einzelnen Hochschule erweitert werden soll. Da diese und ähnliche Konzepte zur Globalsteuerung in vielen, aber nicht in allen Bundesländern, den Hochschulen eine zu erwirtschaftende "Flexibilisierungsdividende" vorgeben, bleibt kritisch zu fragen, ob die Bereitschaft zur Reform des Hochschulhaushaltswesens primär auf eine Stärkung der Hochschulautonomie abzielt oder aber sich auf eine Haushaltskonsolidierung verkürzen läßt.
Bereits heute werden mit den Veränderungen der Haushaltssysteme hochschulstrukturelle und -politische Fragen aufgeworfen, die die Haushaltsthematik transzendieren: Indem die aktuellen Haushaltsreformen auf eine grundlegende Umgestaltung der universitären Organisationsstrukturen hin zu einem professionellen Management und eine Deregulierung auch jenseits des Haushaltsrechts verweisen, schaffen sie zugleich maßgebliche Koordinaten für die Universität von morgen, die mehr als bislang wettbewerbsorientiert und kostenbewußt arbeiten wird.
Das neue Abgeordnetengesetz
(1997)
Die Diskussion um die Bezahlung und Versorgung von Bundestagsabgeordneten im Jahre 1995 führte dazu, daß das Wort "Diätenanpassung" von der Jury der Gesellschaft für Deutsche Sprache zum Unwort des Jahres 1995 erklärt wurde. Die Untersuchung analysiert den Inhalt des zunächst beabsichtigten Vorhabens und des schließlich zustande gekommenen (und Mitte 1996 erneut geänderten) Gesetzes. Danach steigt die steuerpflichtige Entschädigung von Bundestagsabgeordneten in vier Stufen von ursprünglich 10.366 DM monatlich, ab 1.10.1995 auf 11.300 DM, ab 1.7.1997 auf 11.825 DM, ab 1.4.1998 auf 12.350 DM und ab 1.1.1999 auf 12.875 DM. Zugleich wurde die steuerfreie Kostenpauschale von zur Zeit etwa 6.300 DM monatlich dynamisiert, so daß sie sich nunmehr von Jahr zu Jahr automatisch entsprechend den Preissteigerungen erhöht. Auch die Altersrente der amtierenden Abgeordneten steigt in vier Stufen.
Die Untersuchung entwickelt nach dem Vorbild einer vor einigen Jahren in den USA zustande gekommenen Verfassungsänderung einen Vorschlag zur Neuregelung des Gesetzgebungsverfahrens bei Entscheidungen über Abgeordnetendiäten. Danach treten Erhöhungen immer erst mit Beginn der nächstfolgenden Legislaturperiode in Kraft, so daß Parlamentswahlen dazwischengeschaltet sind.
Die Untersuchung zeigt weiter, wie das Parlament bisher bei Entscheidungen in eigener Sache in die Versuchung kommt, die öffentliche Kontrolle durch Nicht- und Neininformationen auszumanövrieren oder doch zu schwächen.
Hochschul-Controlling
(1996)
Die Erarbeitung eines Controllingkonzeptes für Hochschulen bedarf einer genauen Überprüfung der Rahmenbedingungen und Mechanismen, in denen Hochschulhandeln stattfindet, um den besonderen Anforderungen von Controlling an Hochschulen zu genügen und unrealistische Erwartungen von vornherein
auszufiltern. Das Ziel unserer Arbeit ist es, ein Rahmenkonzept für ein Hochschulcontrolling zu erarbeiten. Dieses sollte auf zwei Ebenen verankert sein,nämlich auf der politischen und auf der Hochschulebene. Hochschulcontrolling sollte nicht auf den engen institutionellen Bereich der Hochschulen beschränkt bleiben. Denn politische Faktoren haben natürlich hier einen erheblichen Einfluß.
Die Europäische Union mißt der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung in Rußland für die Stabilität in Europa und in der ganzen Welt größte Bedeutung bei. Dies findet in einer stattlichen Anzahl von Dokumenten Ausdruck, die die Strategie der Europäischen Union gegenüber Rußland erkennen lassen.
Das Partnerschaftsabkommen von 1994 begründet Beziehungen bisher nicht gekannter Intensität zwischen der Europäischen Union und Rußland. Bis zu seinem Inkrafttreten bilden das Interimsabkommen von 1995 und das noch mit der UdSSR geschlossene Handelsabkommen von 1989 die wesentliche vertragliche Grundlage für die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und Rußland. Ein Inkrafttreten des Partnerschaftsabkommens ist vor einer Einbeziehungen der neuen EU-Mitgliedstaaten Finnland, Österreich und Schweden nicht zu erwarten.
Die Strategie der Europäischen Union gegenüber Rußland ist auf die Unterstützung des wirtschaftlichen Reformprozesses und die Stabilisierung demokratischer Institutionen gerichtet. Sie entfaltet sich im wesentlichen in fünf Bereichen: Politischer Dialog, Demokratie und Menschenrechte, wirtschaftliche Zusammenarbeit, finanzielle Zusammenarbeit, sicherheitspolitische Zusammenarbeit.
Der im Partnerschaftsabkommen vorgesehene politische Dialog soll auf höchster Ebene zwischen dem Präsidenten des Rates der Europäischen Union und dem Präsidenten der Kommission einerseits und dem russischen Präsidenten andererseits stattfinden. Diese Regelung erscheint aus mehreren Gründen als inkonsistent.
Die Achtung der Grundsätze der Demokratie und der Menschenrechte zählt zu den Grundlagen der Beziehung zwischen der Europäischen Union und Rußland. Die Europäische Union hat Rußland vertraglich auf die Achtung dieser Grundsätze verpflichtet. Bei einer Verletzung dieser Grundsätze ist sie bereit, die vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen.
Aus russischer Sicht stehen die wirtschaftlichen Vorteile der Beziehung zur Europäischen Union im Vordergrund. Rußland war deshalb in den Bereichen der Demokratie und der Achtung der Menschenrechte zu Konzessionen bereit.
Das Partnerschaftsabkommen beruht im Bereich der wirtschaftlichen Freiheiten im wesentlichen auf dem Grundsatz der Meistbegünstigung. Das Abkommen enthält Regelungen im Bereich der Niederlassung von Gesellschaften, des grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehrs durch Gesellschaften sowie des Kapitalverkehrs. Die Freizügigkeit von Personen, insbesondere die Arbeitnehmerfreizügigkeit, ist jedoch aus dem Abkommen ausgeklammert worden.
Das Partnerschaftsabkommen fördert die regionale Zusammenarbeit, insbesondere zwischen Rußland und den GUS-Staaten. Dadurch soll die im Vergleich zu den mittel- und osteuropäischen Ländern geringere Intensität der Anbindung jener Staaten an die Europäische Union kompensiert werden.
Die finanzielle Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und Rußland ist im Partnerschaftsabkommen grundsätzlich auf technische Hilfe beschränkt; sie erfolgt durch das TACIS-Programm. Aber auch soweit das TACIS-Programm über die Gewährung technischer Hilfe hinausgeht, kann Rußland aufgrund des Partnerschaftsabkommens Hilfe beanspruchen.
Der Beitritt der mittel- und osteuropäischen Länder zur Europäischen Union hat für die sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit Rußland Bedeutung. Zwar besteht gegenwärtig zwischen einem Beitritt zur Europäischen Union und einer Mitgliedschaft in WEU und NATO kein notwendiger rechtlicher Zusammenhang; jedoch sind die zwischen den drei Organisationen bestehenden Verknüpfungen so eng, daß eine isolierte Betrachtung der Mitgliedschaft in der Europäischen Union nicht sinnvoll ist.
Die Osterweiterung der NATO wird von Rußland abgelehnt. Die Strategie der Europäischen Union ist darauf gerichtet, den Sicherheitsinteressen Rußlands Rechnung zu tragen. Hierfür kann eine "Charta für Europäische Sicherheit", wie sie auf dem OSZE-Gipfel im Dezember 1996 in Lissabon vorgeschlagen wurde, den geeigneten Rahmen bieten.
Die Diskussion um ein "Bündnis für Arbeit" als Instrument zur Lösung der aktuellen beschäftigungspolitischen Probleme und zur Standortdiskussion Deutschlands unterstreicht, wie richtig es war, sich im Rahmen des Projekts verstärkt der Beschäftigungsfrage als Kernproblem der europäischen Integration und den damit verbundenen arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen zu widmen. Gerade weil sich die Sozialpartner in Deutschland aufgrund des hohen Problemdrucks verstärkt zu einer konsensualen Entscheidungsfindung und Lösungsbemühungen zusammenfinden, eine Bewältigung der beschäftigungspolitischen Problemlage aber im europäischen Integrationsraum nur gemeinschaftsweit ausgerichtet erfolgreich sein kann, ist die Frage nach dem traditionellen Rollenverständnis und der aktuellen Beteiligung von Arbeitnehmern wie Arbeitgebern bei der Erfüllung gesellschaftspolitischer Aufgaben aktueller denn je. Das Projekt hat dies auf EU- wie exemplarisch auf einzelstaatlicher Ebene am Beispiel Portugals zu analysieren versucht.
Ging es zunächst um eine knappe Bestandsaufnahme des Sozialen in Europa und darum, die Rolle der Sozialpartner theoretisch wie empirisch gestützt im Wandel der Europäischen Beschäftigungspolitik zu analysieren, so fanden daneben nationale beschäftigungspolitische Problemlagen in der Auseinandersetzung der Sozialpartner Beachtung. Der dabei festgestellte Funktionswandel der Soziapartner wurde insbesondere am portugiesischen Beispiel dargestellt.
Die konzeptionelle Zusammenschau der Bestrebungen der Sozialpartner im Zuge einer Vertiefung und Ausweitung der Europäischen Union sowie hin zu einem gesamteuropäischen sozialen Dialog stand am Ende der der Untersuchung. Sie wurde mit der Forderung nach einer Stärkung der Sozialpartnerschaft verbunden, die aber den einzelnen Mitgliedstaat wie die Europäische Union letztendlich nicht aus ihrer beschäftigungspolitischen Verantwortung entläßt.
Die naturwissenschaftliche, technische und medizinische Forschungslandschaft in Rheinland-Pfalz
(1996)
Es wurde eine spezielle Befragung der naturwissenschaftlichen und technischen Lehrstühle in Rheinland-Pfalz in Zusammenarbeit mit dem Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Weiterbildung des Landes Rheinland-Pfalz und der Universität Koblenz durchgeführt. Zentrale Ergebnisse des o.a. Delphi-Berichts wurden reflektiert und Innovationsbereiche an rheinland-pfälzischen Forschungseinrichtungen festgestellt. Eine Arbeitsgruppe überprüfte und bewertete spezielle Aspekte der Befragung.
Wichtigste Empfehlungen:
Angestrebt werden sollte in Rheinland-Pfalz ein standortübergreifender Forschungsverbund. Der Diskurs zwischen den Forschungsstätten sollte durch geeignete Verfahren erhöht werden.
Dies gilt auch für den interdisziplinären Diskurs. Denn die Technologie ist heute nicht mehr nach herkömmlichen Gesichtspunkten zu gliedern. Die verschiedenen Entwicklungslinien wirken letztlich zusammen und sind isoliert nicht entwicklungsfähig. Aufgrund der hohen Interdependenz von Forschungen in verschiedenen Bereichen ist ein interdisziplinärer Diskurs in Form eines inhaltlichen Forschungsverbundes notwendig. Und auch Arbeitsformen, die über den Informationsaustausch und Dialog hinausgehen, sind zu entwickeln, damit Ressourcen und Kapazitäten möglichst effizient eingesetzt werden können. Mit beiden Aufgaben - Förderung des wissenschaftlichen Diskurses und Organisation der Arbeitsteilung - sind selbst wieder Aufgaben der modernen Managementtechnik angesprochen.
Mit dem Thema Produktions- und Managementtechniken ist ein Technikfeld angesprochen, welches quer zu den 16 Technikfeldern des deutschen Delphi-Berichts verortet werden kann. In ähnlicher Weise gilt dies auch für die Software-Entwicklung. Deshalb sollten bei weiteren Untersuchungen die 16 Technikfelder um die Felder "Software" sowie "Produktions- und Managementtechniken" ergänzt werden. Eventuell müßte zudem eine Abgrenzung von Biowissenschaften und Medizin überdacht werden.
Erstrebenswert wäre in Rheinland-Pfalz eine eigene Delphi-Untersuchung, die die Erfahrungen des Arbeitskreises berücksichtigt. Die Datenbank mit den Namen und Adressen aller habilitierten Wissenschaftler bildet eine gute Grundlage für eine solche weiterführende Untersuchung.
Auch andere Methoden zur Wissenserweiterung sollten auf der Grundlage der jetzt vorliegenden Daten angewandt werden. Beispielsweise ist die Durchführung von Symposien und Cience-Courts zu wichtigen zukunftsträchtigen Themen empfehlenswert. Neben Naturwissenschaftlern, Ingenieuren und Medizinern sollten auch Experten aus anderen Wissenschaften (Verwaltungswissenschaftler, Sozialwissenschaftler, Juristen etc.) und Bereichen (Industrie, Politik) in diese Veranstaltungen einbezogen werden, um neben der technisch-wissenschaftlichen Seite auch ethische, rechtliche, politische, organisatorische und wirtschaftliche Gesichtspunkte berücksichtigen zu können.
Der Speyerer Forschungsbericht Nr. 164 schließt das Projekt Blümel/Eckert: Vereinfachung und Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren (Reform des Verwaltungsverfahrensrechts) ab. Er enthält eine kritische Betrachtung der Änderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes, der Verwaltungsgerichtsordnung und des Bundesimmissionsschutzgesetzs im Rahmen der Beschleunigungsgesetzgebung. Viele Beschleunigungsvorschläge rufen Bedenken hervor. So erscheinen die Änderungen der Unbeachtlichkeits- und Heilungsvorschriften verfassungsrechtlich angreifbar. Das komplizierte Modell der Sonderbeschleunigung ist gleichfalls abzulehnen. Die Einführung eines Abschnitts "Beschleunigung von Genehmigungsverfahren" in §§ 71 a VwVfG ff. mit der Normierung des Sternverfahrens und der Antragskonferenz dürfte insgesamt eher die Verfahrensdauer verlängern, denn beschleunigend wirken. Mit europarechtlichen Vorgaben kollidiert die Einführung der Plangenehmigung.
An eine juristische Vorschrift sind aus linguistischer Sicht zwei kommunikative Forderungen zu stellen: zum einen soll dem juristischen Anwender ein präziser Fachtext an die Hand gegeben werden, zum andern soll auch der an der Vorschrift interessierte Bürger auf verständliche Weise informiert werden. Beide Forderungen lassen sich jedoch aus kommunikativen Gründen nicht mit ein und demselben Vorschriftstext erfüllen. Im folgenden wird daher ein neuer Weg vorgeschlagen, der zur optimalen Erfüllung von beiden Forderungen führt.
Die Vorschrift wird vom Vorschriftengeber (bzw. Gesetzgeber) von vornherein nach einem ganzheitlichen (holistischen) Grundkonzept aufgebaut, bei dem jeder funktionale Teil der Vorschrift einen festen Platz zugewiesen bekommt. Der juristische Anwender kann daher die für ihn relevanten Informationen immer an der gleichen Stelle der Textstruktur (und nach Möglichkeit in gleichartigen Formulierungen) wiederfinden.
Dazu wird eine computerunterstützte Methode vorgestellt, mit der solche Vorschriften einheitlich konstruiert bzw. vorhandene Vorschriften auf diese Grundstruktur gebracht werden können.
Den Bürger interessieren an einer Vorschrift nur bestimmte, ihn betreffende Informationen. Für ihn muss daher ein "Wissensvermittlungs-Fachmann" einen bürgernahen Informationstext erstellen, der die spezifischen Kenntnisse und Fragen des Bürgers berücksichtigt. Dazu wird eine Methode zur Überführung von Fachtexten in bürgerverständliche Texte angegeben.
Die an den Bürger gerichteten Fragebögen werden ebenfalls nach einer bestimmten Methode aus der juristischen Vorschrift gewonnen und in bürgernaher Weise formuliert. Schon vorhandene Fragebögen lassen sich ebenfalls nach einer solchen Methode auf Vollständigkeit und Verständlichkeit überprüfen.
Alle Methoden werden an einem Vorschriftstext vorgeführt: er wird zuerst in die holistische Struktur überführt, dann wird dazu ein Informationstext und der dazugehörige Fragebogen erstellt und dieser schließlich auf Verständlichkeit geprüft.
Abschließend wird an einer kurzen aber fast unverständlichen Verwaltungsvorschrift gezeigt, wie man mit der computergestützten Methode RELATEX alle Detail-Informationen aus ihr so extrahieren kann, dass diese dann zu einem verständlichen Text zusammengesetzt werden können.
he third biennial workshop in Comparative International Governmental Accounting Research was held in Speyer, Germany, on 1st and 2nd April 1996. It was, as the prior workshops in Bergen (1992) and Valencia (1994) devoted to presentations and indepth discussions of finalized, ongoing and planned research in governmental budgeting, accounting, financial reporting and auditing. Financial contributions of Arthur Anderson & Co, Stuttgart, BASF AG, Ludwigshafen/Rhein and SAP AG, Walldorf made the workshop possible.
Main objectives of the CIGAR workshops are
to provide a forum for discussions of new, innovative, unfinished research;
to interest young researchers in the field;
to provide incentives and opportunities for international collaborative research and thus
contribute to the theoretical foundations of international governmental accounting.</li>
The focus this time clearly was on contextual analysis of governmental accounting systems with the exception of the papers of James L.Chan (its subject is budgeting), Ulrich Cordes (its subject is a content analysis and comparison of national accounting and governmental accounting) and at least partly the one of Norvald Monsen (it emphasizes the historical perspective).
Assessing the generalizable results, the workshop reached a consensus that we needed a better balance in future between quantitative and qualitative research, but that more descriptive studies and more data were needed before statistical studies would be possible; analyses of pronouncements of standard-setting bodies, especially international ones, seemed important; and significant work was needed on the processes of innovation, within-country standard-setting (even when there was no overt standard-setter), transition (in the emerging democracies and developing countries) and reform-implementation.
I myself and I am sure, all the delegates, acknowledge the willingness of the presenters to provide papers although this was not a requirement. The discussions were extremely interesting and beneficial and I would like to thank all workshop participants for their contributions. Thanks are also due to the staff of the Postgraduate School of Administrative Sciences Speyer and the Research Institute for Public Administration, in particular to Siegrid Piork and Christine Ahlgrimm, for their assistance in planning and organizing the workshop and in preparing this volume.
Der vorliegende Band der Speyerer Forschungsberichte enthält die Referate, die während des von uns geleiteten ersten gemeinsamen Forschungsseminars des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer und des Eisenbahn-Bundesamts vom 13. bis 15. September 1995 in Speyer gehalten wurden.
Planungsrechtliche Optimierungsgebote - Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung - Folgekosten
(1996)
Der Forschungsbericht enthält die Beiträge der spanischen Teilnehmer für das 5. gemeinsame Seminar des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung und der Escola d´Administració Pública de Catalunya, das in der Zeit vom 2. bis 5. November 1994 in Speyer stattfand. Das Seminar war der Kodifizierung des allgemeinen Verwaltungsrechts in Spanien durch das Gesetz über das Rechtsregime der öffentlichen Verwaltung und über das allgemeine Verwaltungsverfahren (Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) vom 26.11.1992 gewidmet. Dieses Gesetz hat das Gesetz über das Rechtsregime der Staatsverwaltung von 1957 und das Verwaltungsverfahrensgesetz von 1958 abgelöst. Es regelt die wesentlichen Bereiche des allgemeinen Verwaltungsrechts, einschließlich des allgemeinen Ordnungswidrigkeitenrechts und der Staatshaftung. Die in diesem Band vereinigten Vorträge behandeln Kernfragen des Gesetzes.
Die Vorträge sind sowohl in der spanischen Originalfassung als auch einer deutschen Übersetzung abgedruckt.
Diese Veröffentlichung des Forschungsinstituts dokumentiert die Ergebnisse von bundesweiten Erhebungen in Haushaltsabteilungen wissenschaftlicher Hochschulen und in Wissenschaftsministerien der Bundesländer zum Haushaltsvollzug 1995. Die Darstellung der finanzministeriellen Bewirtschaftungsauflagen und Zustimmungsvorbehalte gilt nicht nur den Bestimmungen der Haushaltsordnungen, sondern vor allem den zu einigen Bestimmungen der Haushaltsordnungen ergangenen Verwaltungsvorschriften sowie den finanzministeriellen Durchführungserlassen zum Haushalt 1995. Angesichts der allgemeinen Konsolidierungszwänge im öffentlichen Sektor zeigte sich für das Haushaltsjahr 1995 in nicht wenigen Bundesländern eine zunehmende Bereitschaft der Finanzministerien (und partiell der Fachministerien), Instrumente der Detailsteuerung (Sperren unterschiedlicher Art, Abbau und/oder Umwidmung von Stellen, Kw- und Ku-Vermerke, Absenkung von Wertgrenzen u.a.m.) auch im Hochschulbereich zu nutzen.
Diese "restriktiven" Steuerungsinstrumente führten, insbesondere wenn sie kurzfristig ergänzend zu den Instrumenten einer Globalsteuerung genutzt wurden, zu Kommunikationsproblemen, Planungsunsicherheiten und erhöhtem Koordinationsbedarf zwischen Hochschulen und Ministerien. Es stellt sich deshalb die Frage, welche Steuerungskonzepte und -instrumente mit der erwünschten und partiell bereits eingeführten Flexibilisierung und Globalisierung von Hochschulhaushalten vereinbar sind.
Die Modernisierungsbewegung eines "New Public Management\ eines "Reinventing Government" hat auch den deutschsprachigen Raum erreicht, und zwar insbesondere unter dem Vorzeichen eines "Neuen Steuerungsmodells". So hat dieses Modernisierungskonzept in den Kommunalverwaltungen der Bundesrepublik Anhänger nicht nur in der Literatur - bis zur Gründung neuer Zeitschriften -, sondern auch in der Verwaltungspraxisgefunden. Ich habe mich im Inland und im Ausland der Frage stellen müssen, wie aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht und aus der Ortskenntnis heraus das neue öffentliche Management einzuschätzen ist. Das veranlaßt mich, einschlägige Studien, die aus unterschiedlichen Anlässen entstanden und verstreut oder noch nicht veröffentlicht sind, in einem Forschungsbericht zusammenzufassen. Sie werden damit dem deutschsprachigen Leser zugänglich gemacht. Die vorliegenden Beiträge werden von verschiedenen Problemstellungen geprägt, knüpfen aber immer wieder bei der Frage des Paradigmenwechsels vom exekutiven zum unternehmerischen Management in der öffentlichen Verwaltung an. Mit ihrer kritischen Einstellung unterscheiden sie sich von der publikationsstarken Erneuerungsliteratur. Die Studien bauen aufeinander auf und überlappen sich. So
sind sie in der Zeitfolge ihrer Entstehung abgedruckt.
Here, it will be argued that administrative modernization in the sense of the NPM is a global process but local in implementation. This amounts to the hypothesis that administrative modernization is 'culture and institution bound'. Tue institutional contingency approach taken in this study reflects the need to examine the nature of the multiple environmental conditions that structure how public organizations implement 'administrative modernization '. An environmental contingency model of administrative modernization strategies allows to reason on the NPM from "outside to inside" (Koiman and van Vliet, 1993:59) and to link two rather isolated concepts to each other: the governance concept with an interactive perspective on governing and the NPM concept with an orientation on the internal functioning of public organzations.
Das Ziel dieser Arbeit ist es, die koreanischen und deutschen Finanzausgleichssysteme vergleichend zu analysieren und insbesondere die Einführungsmöglichkeiten der horizontalen Finanzausgleichssysteme zwischen den gleichgeordneten Körperschaften in Korea zu überprüfen. Die Analyse beschränkt sich also nicht allein auf die Regelungen in Korea. Vielmehr wird in dieser Arbeit das koreanische System dem in der Bundesrepublik Deutschland praktizierten gegenübergestellt. Mit Hilfe dieses internationalen Vergleichs sollen Aussagen abgeleitet werden, ob und inwieweit eventuelle Erfahrungen für die Reform des koreanischen Systems gezogen werden können.
Die vorliegenden Materialsammlungen, inhaltlichen Ordnungen und sachlichen Auswertungen stellen somit „ Vorstudien zur Organisation und Reform von Landesverwaltungen" dar. Sie können sich als nützlich erweisen, wenn Landesregierungen auch in den neuen Bundesländern die Reorganisation ihrer Verwaltungen angehen und nicht einfach die administrativen Apparate mit einer neuen Rhetorik überziehen. Darüber hinaus können sie sich als fruchtbar erweisen, wenn es darum geht, die Organisationslehren an Verwaltungsschulen auf Erfahrungsgrundlagen zu stellen. In diesem Sinne möchte ich mich bei allen bedanken, die das Forschungsvorhaben unterstützt haben, insbesondere beim Minister des Innern des Landes Sachsen-Anhalt.
Die Untersuchung ist innerhalb der Forschungsförderung der Volkswagen-Stiftung im Schwerpunkt "Umwelt als knappes Gut: Steuerungsverfahren und Anreize zur Schadstoff- und Abfallverringerunge" angesiedelt. Gemäß den Zielsetzungen des Schwerpunktes "... sollen Konzepte zu umweltschonenden Veränderungen sowohl der Produktionstechniken, als auch der menschlichen Verhaltensweisen entwickelt werden. Es geht dazu, Steuerungsverfahren und Anreinze zur Schonung der Umwel tzu entwickeln und die dazu erforderlichen institutionellen Vorkehrungen und Regelungen zu ermitteln". Der Schwerpunkt der vorliegenden Untersuchung liegt bei den "institutionellen Vorkehrungen und Regelungen" in bezug auf die Sonderabfallproblematik.
Das Problem der Kommunikation über umweltrelevante Großvorhaben ist weder von technischen Experten allein noch von Juristen allein zu lösen. In dieser Arbeit soll daher aus der Perspektive der Psychologie untersucht werden, inwiefern der Staat Bedingungen für eine konstruktive Kommunikation mit den Bürgern schaffen kann, die eine bessere Problembewältigung ermöglichen. Dabei soll besonderes Gewicht auf die Rolle der Emotionen gelegt werden, da gerade der Umgang mit den Emotionenn bei den für die Kommunikation Verantwortlichen große Unsicherheiten auslöst. Außerdem soll untersucht werden, ob der Staat aus dne Erfahrungen der Privatwirtschaft bezüglich der Kommunikation Anregungen ableiten und für sich nutzbar machen kann.
Selbständiges Leben im Alter
(1995)
Dieser Band der Speyerer Forschungsberichte enthält zwei Vorträge zu aktuellen Problemen des Umweltrechts, die im November 1994 und im Juni 1995 in Süd-Korea gehalten habe. Ergänzt wird die Veröffentlichung durch eine Abhandlung über "Neuere Entwicklungen im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht", die einen unmittelbaren Bzug zu den beiden anderen Themen aufweist.