349 Recht einzelner Gebietskörperschaften und Gebiete
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Am 9. November 2011 erklärte das Bundesverfassungsgericht die 5 %-Sperrklausel bei der Europawahl für verfassungswidrig. Am 7. Oktober 2013 unterschrieb Bundespräsident Joachim Gauck das Gesetz für eine 3 %-Sperrklausel, dem vorher fast alle Abgeordneten von COU/CSU, SPD, FDP und Bündnis 90/Grüne zugestimmt hatten. Die ÖDP und die Freien Wähler klagen dagegen. Als Prozess bevollmächtigter vertritt sie.
"Aberwitzige Überbezahlung"
(2014)
Der Status von Parlamentsmitgliedem gehört wegen seiner grundlegenden Bedeutung für das Verhältnis Bürger - Staat zum Verfassungsrecht im materiellen Sinn. Das kürzlich vom Europäischen Parlament beschlossene Abgeordnetenstatut, das noch der Zustimmung des Rats bedarf, muss deshalb in die aktuelle Diskussion um eine europäische Verfassung einbezogen werden. Das Statut, dessen Inhalt bisher öffentlich kaum bekannt ist, erscheint im Grundsatz und in vielen Einzelheiten nicht hinnehmbar. Sein In-Kraft-Treten würde dem Europagedanken schweren Schaden zufügen.
Gesetze über Parteien sind im Parteienstaat der Bundesrepublik Teil der materiellen Verfassung. Entsprechend heftig werden selbst kleinere Mängel und Gesetzesänderungen diskutiert. Von der neuen europäischen Parteienverordnung (ABlEU Nr. L 297 v. 15. 11. 2003, 5. 1) hat die Öffentlichkeit dagegen noch kaum Notiz genommen, obwohl nun von Brüssel her wichtige Grundsätze des deutschen Parteienrechts unterlaufen zu werden drohen. Bei der Diskussion um die europäische Verfassung darf deshalb die europäische Parteienverordnung nicht ausgeklammert werden.
Seit Inkrafttreten des Abgeordnetenstatuts des Europäischen Parlaments am 14. Juli 2009 "kassieren" viele deutsche Europaabgeordnete, die eine Pension als ehemalige Beamte oder Regierungsmitglieder eines Bundeslandes beziehen, "doppelt".1 Das ist mit dem Grundsatz, dass es keine Doppelalimentation aus öffentlichen Kassen geben darf, unvereinbar. Zudem verstößt es gegen das Verbot unangemessen hoher Bezahlung von Abgeordneten und das Gebot der Wirtschaftlichkeit. hn Bund besteht eine scharfe Anrechnungsregelung, die die Verwaltungen der Länder aber auf ihre Ruhestandsbeamten nicht anwenden. Viele Länder sehen sich in Bezug auf die Höhe der Anrechnung in einem Dilemma: Im Parallelfall von Landtagsabgeordneten, die neben ihrer Entschädigung Pensionen aus früherer Regierungs- oder Beamtentätigkeit erhalten, haben sich nämlich aufgrund laxer oder fehlender Anrechnungsvorschriften Privilegien eingeschlichen. Was sollen die Länder nun für ihre Europaabgeordneten zum Vorbild nehmen: die strenge Vorschrift des Bundes oder die großzügigen Regelungen für ihre Landtagsabgeordneten?
Die Europawahl2014 rückt die staatliche Politikfinanzierung
erneut in den Fokus. Die. nachfolgende Analyse und Kritik
zeigt, dass bei der Finanzierung von Abgeordneten, Parteien
und Stiftungen wichtige Prinzipien des EU-Rechts unbeachtet
bleiben, etwa das Recht auf Chancengleichheit der politischen
Parteien und der Subsidiaritätsgrundsatz.
Martin Sonneborn nutzt nach dem Einzug ins EU-Parlament die öffentliche Bühne. Der Spitzenkandidat der "Partei" geht mit dem knappest möglichen Ergebnis an Wählerstimmen nach Brüssel. Ihm sollen 60 Kollegen folgen. Erklärtes Ziel: Möglichst viel Geld mitnehmen und im Wesentlichen die eigenen Rücktritte organisieren. Wahl- und Parteienrechtler Herbert von Arnim findet das nur begrenzt lustig.
Article 191 EC ascribes several functions to "political parties at European level" and empowers the European Parliament and the Council to regulate the status and the financing of these parties. On this legal grounding the European Regulation on Political Parties was adopted in the year 2003 and entered into force on July, 20th.
A "political party at European level" is defined by the Regulation as a "political party" (association of citizens) or an "alliance of political parties" (structured cooperation between at least two political parties) which is electorally successful in at least one quarter of the 25 member States. Every party which is represented by elected members in regional assemblies in at least seven member States will receive money from the European budget. Such a party will at least share in the 15 percent from the total available public subvention. The lion's share (85%), however, will be divided among those parties which are also successful in European elections.
This applies to the existing party alliances on which the Regulation is obviously based, viz. the "Party of European Socialists" (PES) the "European People's Party" (EPP), the "European Liberal Democrats" (ELDR), the "European Federation of Green Parties" (EFGP) the "European Free Alliance" (EFA) and the "Party of the European Left", which was founded prior to the European elections.
The public subventions intended for European party alliances glaringly violate constitutional principles developed in Germany. These principles are not binding on European institutions. They are not, however, completely meaningless because they have political relevance, at least in Germany. They will also influence the creation of European principles in the field of party financing. The same is true for the standards developed by the Council of Europe.
The public funding system violates European primary law. This is true for Article 191 EC as well as for the principle of equality which is binding at European level too. All of these standards aim at two democratic principles:
<ol><li>promoting direct linkages between parties and citizens and</li>
<li>ensuring the openness and fairness of political competition.</li></ol>
The Regulation violates these principles in several aspects:
Defining the European party alliances as political parties violates the meaning of the term "political party". In the member States of the European Union, the membership of natural persons as well as the fielding of candidates in elections are necessary conditions to qualify as a political party. The term "political party" defined in this uniform manner is relevant at European level. However, the party alliances in their present form fail to meet either of the two conditions. In the Statutes of all European party alliances natural persons only play at most a marginal role. The fielding of candidates at elections is monopolised by the national parties. The European party alliances lack everything which actually makes a political party. Therefore, these party alliances are not political parties within the meaning of Article 191 EC. From the very outset then the entire Regulation is devoid of a legal basis.
Without natural persons as members and by not fielding electoral candidates, the European party alliances cannot meet the functions ascribed to them in Article 191 EC. They can neither "express the political will of citizens" nor "form a European awareness". Both can - according to democratic principles - only be achieved in a bottom-up process and not in a top-down process. The European party alliances can therefore not be defined as "parties at pan-European level".
The provision of public funding will further increase the distance between citizens and the European party alliances. It will reduce any interest within these party alliances to recruit natural persons as members or to strengthen their links with voters. The required 25 percent of "own resources" will in fact consist of membership fees from political parties, from parliamentary groups, party taxes and donations from national parliamentary groups which may also be partly funded out of the public budget. Therefore, a complete public funding of European party alliances will occur. That is not compatible with the principle of grass roots support.
The actual quantum of public funding is not defined in the Regulation itself, but remains to be set in the annual budget. Therefore, doors to a massive increase of the public funds are wide open because no relevant hurdles for the Parliament deciding on its own behalf exist. Increases are hidden among one of the many budget lines of the European Union. Any possible control by the fragmented nature of "European public opinion" is further weakened. The Council has to agree to the budget as a whole. However, based upon a "Gentleman's agreement" between Parliament and Council, neither body interferes with the adoption of the budget of the other body. We can, therefore, already foresee that the amount of 6.5 m. Euros set down for the year 2004 will soon explode. There is already talk of the need for about 100 m. Euros per year. This foreseeable and unchecked increase in public funding which in Germany itself is prevented by the so-called "absolute limit", equally violates the principle of voter support at the grass roots level.
Real political parties in the sense of associations of citizens, which would meet the requirements of Article 191 EC and which would be able to fulfil the functions defined by this article do not exist at European level and are given no realistic chance to emerge. They are factually excluded from public funds. They would have to achieve at least three percent of the votes in seven member States in order to participate alone in the 15 percent share. These conditions are prohibitive.
The criteria defined in the Regulation unnecessarily extend the inequalities of the European electoral system to the public funding of European parties. Accordingly, one vote from Luxemburg will not only have sixteen times as much weight as one vote from Germany, it will also bring the respective parties at European level sixteen times as much public funding. This is not compatible with the principle of equality. While inequalities in the distribution of seats in the European Parliament are laid down in primary law, corresponding reasons do not exist for the distribution of public subventions to political parties.
National thresholds in elections to the European Parliament also lead to inequalities. In member States without threshold, a mandate can be won with as few as 30,000 votes. In Germany about 1.6 m. votes are necessary, that is about 53 times as many. This conflicts with the principle of equality.
Reserving 85 percent of the funds for parties represented in the European Parliament and dividing the remaining 15 percent into equal shares, clearly advantages the established parties. This too is incompatible with the principle of equality. Keeping open the process of political competition requires more scope being allowed for possible political opponents.
An alternative compatible with the principle of equality would be to take into account only the number of votes won in European elections. This would prevent parties from larger member States or parties in member States with thresholds from being grossly disadvantaged. This alternative would conform with the requirements of the system since results in national or regional elections have nothing to do with the programs of European parties; nor is there any reason for them to influence the distribution of public funds to European parties.
Transferring control of the applicability criteria to the Bureau of the European Parliament places responsibility into the hands of a political institution. This creates the danger that established political forces might exclude their political opponents for spurious reasons.
From a German perspective the prohibition of donations exceeding 12,000 Euros is especially welcome because in Germany no such limits for donations exist. The requirement that donations of 500 Euros and above must be published also represents progress, even though the Regulation seems to allow donations to be split up, so that this limit can easily be circumvented.
Controls are deficient. Effective sanctions are almost totally absent. Only the refunding of funds improperly received is defined in the Regulation. Inaccurate declarations in the annual accounts, non-declaration of large donations, even the acceptance of prohibited donations: none of these lead to any legal consequences. Such donations are not required to be refunded, nor is there provision for any prosecution. The European Court of Justice could however, still bring the Regulation to a halt.
The introduction of public funding for political parties at the European level was inspired by three motives which have long guided the political class:
<ol><li>To gain access to public funds and to use the European budget for this purpose</li>
<li>To exclude political opponents and manipulate party competition in accordance with their own interests
and</li>
<li>To eliminate effective means of control over Parliament deciding on its own behalf.</li></ol>
Die derzeitige Zweiteilung der Bezahlung von EU-Abgeordneten in unterschiedlich hohe Heimatgehälter nach nationalem Recht (siehe Schaubild im Anhang) und Erstattung der Kosten nach EU-Recht (262 Euro Tagegeld, Krankenversorgung, bis zu 12.576 Euro für Mitarbeiter, eingerichtete Büros, 3.700 Euro monatliche Kostenpauschale) ist systemkonform, solange es kein einheitliches europäisches Volk und kein gleiches Wahlrecht zum Europäischen Parlament gibt und solange der Lebensstandard in den 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union riesige Diskrepanzen aufweist.
Die im geplanten Abgeordnetenstatut vorgesehene Vereinheitlichung der Grundentschädigung auf sehr hohem Niveau (9.053 Euro monatlich), die daran anknüpfende Altersversorgung auf ebenso hohem Niveau sowie die Besteuerung nach den günstigen EU-Sätzen sind nicht sinnvoll, wider- sprechen dem Grundsatz, dass Ungleiches auch ungleich zu behandeln ist, und drohen dem Europagedanken schweren Schaden zuzufügen.
Das Parlament hat von Entwurf zu Entwurf immer höhere Beträge für die einheitliche Grundentschädigung von EU-Abgeordneten angesetzt. Der jetzige Betrag von 9.053 Euro wurde lange nicht öffentlich genannt und kam erst durch die vorliegende Analyse heraus. Stattdessen war mit unrichtigen Zahlen hantiert worden.
Die Koppelung des Abgeordnetengehalts an die Bezüge von Richtern (50 Prozent des Grundgehalts von EuGH-Richtern) ist schon wegen der daraus resultierenden Intransparenz problematisch. Sie ist auch deshalb inadäquat, weil es Richtern grundsätzlich verboten ist, eine Nebentätigkeit auszuüben, während Abgeordnete ihren Beruf neben dem Mandat fortführen und sich sogar als Lobbyisten bezahlen lassen können. Viele EU-Abgeordnete beziehen auf diese Weise zwei Gehälter.
Das Statut hätte das Gefüge von Politikergehältern in den meisten Mitgliedstaaten völlig durcheinandergebracht. EU-Abgeordnete aus Spanien, Finnland oder Irland würden mit monatlich 9.053 Euro mehr verdienen als Minister ihres Landes. Polnische und andere EU-Abgeordnete aus den Beitrittsländern hätten sogar das doppelte oder dreifache Gehalt ihrer Ministerpräsidenten und mehr als zwanzigmal soviel wie Durchschnitts- verdiener in ihren Ländern. Sie würden schon nach einer Wahlperiode eine Altersversorgung erwerben, die fünfmal so hoch ist wie das Durchschnitts- einkommen zu Hause. Dafür würden vermutlich weder ihre Bürger noch die Steuerzahler anderer Mitgliedstaaten, die das Ganze bezahlen müssen, Verständnis haben. Die zehn Beitrittsländer sollen zwar die Option erhalten, ihre EU-Abgeordneten für eine Übergangszeit niedriger zu bezahlen. Doch diese Möglichkeit steht in Jaheit nur auf dem Papier. Denn jedes Land, das davon Gebrauch machte, würde fiskalisch bestraft, und wird es deshalb bleiben lassen.
Das Statut würde für deutsche EU-Abgeordnete - brutto und netto - zu erheblich höheren Aktiveneinkommen und zu einer noch viel stärkeren Anhebung der Altersversorgung führen. Der Rat zögerte mit seiner Zustimmung.
Bestimmte Wortführer der deutschen Gruppierungen im Europa- parlament versuchten mit getricksten Rechnungen das Jae Ausmaß der Erhöhungen, zu denen das Statut für deutsche Abgeordnete geführt hätte, zu camouflieren. Auch der Präsident des Europäischen Parlaments hat sich die Neinen Rechnungen öffentlich zueigen gemacht (Teil 4b-e).
Um das Steuerproblem zu entschärfen und dem Ministerrat die Zustimmung zum Statut zu erleichtern, hatte das Parlament kurz vor Weihnachten vorgeschlagen, jedem Mitgliedstaat die Option zu geben, zusätzlich zur EU-Steuer eine nationale Ergänzungssteuer zu erheben. Doch es hätte keinerlei Gewähr dafür bestanden, dass zum Beispiel Deutschland nach der Europawahl vom 13. Juni von der Option wirklich Gebrauch machen würde. Zumal das Parlament selbst EU-rechtliche Bedenken gegen die Ergänzungssteuer geäußert hatte.
Zusätzlich gelobte das Parlament, die grassierende Spesenreiterei von EU-Abgeordneten bei den Flugkosten von und nach Straßburg und Brüssel zu unterbinden. Dies aber nur unter der Bedingung, dass der Rat dem Statut zustimmt - ein Fall von Erpressung. Der Missstand hätte längst beseitigt gehört. Er widerspricht dem Rechtsgrundsatz der Wirtschaft- lichkeit, und seine Instrumentalisierung zur Erhöhung von Gehältern ist rechtsmissbräuchlich. Den Missstand auch noch als Druckmittel einzu- setzen, um einen noch größeren Missstand zu etablieren, erschien als Vorgehensweise völlig inakzeptabel und widerspricht dem Rechtsprinzip der Verhältnismäßigkeit. Die vom Parlament angebotene Alternative zur Abrechnung der Flugkosten würde zwar den legalisierten Abrechnungs- betrug beseitigen, droht aber noch teurer zu werden als das bisherige Verfahren.
Alle Formen der Kostenerstattung (Tagegeld, allgemeine Kosten- pauschale, Erstattung von Flugkosten und Kosten für Mitarbeiter), die haushaltsmäßig mehr als das doppelte finanzielle Gewicht haben wie das geplante Einheitsgehalt von 9.053 Euro und in denen vielfach erhebliche Gehaltsbestandteile verborgen sind, wären nicht ins Abgeordnetenstatut mit einbezogen worden. Sie wären vielmehr weiterhin (und nunmehr mit dem ausdrücklichen Segen des Statuts) vom Parlamentspräsidium - außerhalb wirksamer Kontrollen - geregelt worden. Das ist nicht nur politisch misslich, sondern auch mit Art. 190 Abs. 5 EG-Vertrag und mit dem Demokratie- prinzip (Art. 6 Abs. 1 EU-Vertrag), wie es etwa auch in Deutschland in Art. 20 GG niedergelegt ist, nicht vereinbar. Die Kostenerstattungsregelungen müssen vom Plenum des Parlaments beschlossen werden und bedürfen der Anhörung der Kommission und der Zustimmung des Rats, kurz: sie müssen in dem für das Abgeordnetenstatut vorgesehenen Verfahren beschlossen werden.
Das Ergebnis ist paradox: Was unbedingt ins Statut gehört, nämlich die Regelung der Kostenerstattung, war darin nicht enthalten. Stattdessen behandelte das Statut ausführlich das Heimatgehalt und das Heimatruhegehalt, also Materien, die auch weiterhin national geregelt werden sollten.
Das Statut sieht keine Anrechnung anderer Bezüge auf EU-Ansprüche vor, auch dann, wenn diese aus öffentlichen Kassen fließen.
Das Statut, das ursprünglich erst mit der Konventsverfassung, also frühestens im Jahre 2006, hatte wirksam werden sollen, sollte nunmehr zu Beginn der neuen Legislaturperiode in Kraft treten, also bereits nach den Wahlen zum Europäischen Parlament am 13. Juni 2004.
Das innere Gesetzgebungsverfahren weist schwere Mängel auf: Zahlreiche relevante Daten und Umstände wurden überhaupt nicht ermittelt und konnten deshalb auch nicht in die erforderliche Abwägung einbezogen werden. Zum Teil wurden sogar eindeutig unrichtige, manipulativ aufbereitete Berechnungen zugrunde gelegt. Ob dieses Vorgehen mit dem Begründungsgebot des Art. 235 EGV übereinstimmt, muss bezweifelt werden.
Aus allen diesen Gründen hatten wir eine erste Fassung dieser Studie dem Ministerrat zugesandt und an ihn appelliert, dem Statut seine Zustimmung versagen, um so seiner gewaltenteilenden Kontrollfunktion gerecht zu werden und Schaden von Europa und besonders vom Europäischen Parlament zu wenden.
Der Rat hat in seiner Sitzung vom 26. Januar 2004 dem Statut seine Zustimmung versagt. Es fehlte bereits die nach Art. 190 Abs. 5 EG-Vertrag erforderliche qualifizierte Mehrheit, weil neben Deutschland auch Frankreich, Österreich und Schweden ihr Veto einlegten. Zu einer Erörterung und Entscheidung der steuerlichen Fragen, für die Einstimmigkeit erforderlich ist, kam es deshalb gar nicht mehr.
Auch diejenigen deutschen Abgeordneten, die vorher für das Statut gestimmt hatten, wandelten ihre Auffassung und distanzierten sich von dem Plan.
Vermutlich, um vor ihrer Basis im anstehenden Europawahlkampf bestehen zu können, haben einige Europaabgeordnete, als das Scheitern des Statuts bereits absehbar war und sie selbst bereits davon Abstand genommen hatten, eine Art "Dolchstoßlegende" erfunden und sie mit manipulierten Zahlen zu untermauern versucht: Das Statut sei in Jaheit gut und angemessen gewesen. Es sei allein an einer "populistischen Kampagne" der Bild-Zeitung gescheitert, vor der Bundeskanzler Schröder in die Knie gegangen sei. Dieser Legende, die auch der Parlamentspräsident übernahm, sind, zumindest vorerst, einige Medien, durch ihre Straßburger und Brüsseler Korrespondenten unzureichend informiert, aufgesessen.
Das künftige Schicksal des Statuts ist schwierig vorauszusagen.
Zu der öffentlichen Verwirrung trug auch bei, dass die vier im Rat opponierenden Regierungen die Gründe, die gegen das Statut sprechen, nur sehr lückenhaft nannten. Dies mag - neben diplomatischen und politischen Rücksichten - auch darauf beruhen, dass die Regierungen sich die Mög- lichkeit vorbehalten wollen, später, nach der Europawahl vom 13. Juni 2004, dann doch zuzustimmen. Demgegenüber sollte die Öffentlichkeit etwa in Deutschland schon vor der Wahl auf einer Klarstellung der Haltung ihrer Regierung bestehen.