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Institute
- Lehrstuhl für Sozialrecht und Verwaltungswissenschaft (Univ.-Prof. Dr. Constanze Janda) (1)
- Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft, Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht (Univ.-Prof. Dr. Mario Martini) (1)
- Lehrstuhl für vergleichende Verwaltungswissenschaft und Policy-Analyse (Univ.-Prof. Dr. Michael Bauer) (1)
- Lehrstuhl für Öffentliche Betriebswirtschaftslehre (Univ.-Prof. Dr. Holger Mühlenkamp) (1)
- Lehrstuhl für öffentliches Recht, insbesondere allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht (Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow) (1)
Hans Herbert von Arnim saß in der von Roland Berger geleiteten Kommission zur Neuordnung der Bezüge von Mitgliedern der Landesregierungen. Von Arnim verließ die Kommission vorzeitig, für den von Berger durchgepeitschten Vorschlag einer Verdoppelung der Bezüge der Regierungschefs wollte er nicht als Feigenblatt dienen.
Politik Macht Geld
(2001)
Viele Ministerpräsidenten, Minister und parlamentarische Staatssekretäre erhalten hohe, versteckte und zum großen Teil steuerfreie »Schatteneinkommen« – zusätzlich zu ihren normalen steuerpflichtigen Amtsbezügen. Diese Schatteneinkommen setzen sich aus der steuerfreien sogenannten Dienstaufwandsentschädigung der Amtsträger und den Einnahmen aus einem gleichzeitig wahrgenommenen Abgeordnetenmandat zusammen. Das Schatteneinkommen beispielsweise des bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber (CSU) entspricht einem Bruttoeinkommen von 207.840 DM jährlich, das er zusätzlich zu seinen regulären steuerpflichtigen Amtsbezügen von jährlich 323.327 DM erhält – ein Plus von über 60 Prozent. ...
Das System
(2001)
Es ist etwas faul in der Bundesrepublik Deutschland. Sorgfältig wird das eigentliche Funktionieren des politischen Geschäfts verdeckt. Die treibenden Kräfte, Motive und Absprachen und damit die Hintergründe und ursächlichen Zusammenhänge der Politik bleiben den Bürgern verborgen. In Erscheinung treten die offiziellen Organe und Amtsträger, die Parlamente und Regierungen, und diese präsentieren sich in der Öffentlichkeit auch so, wie die Verfassung das verlangt.
Sommersemester 2001
(2001)
Wintersemester 2001/2002
(2001)
Der vorliegende Band enthält die Referate, die auf einem vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Zusammenarbeit mit dem Ministerium des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz am 8. Juni 2000 in der Speyerer Stadthalle veranstalteten Workshop vorgetragen wurden. Die Veranstaltung bildete den Auftakt zu einem Projekt, in dessen Rahmen das Widerspruchsverfahren, wie es in Rheinland-Pfalz vor den Rechtsausschüssen durchgeführt wird, auf Änderungsbedarfe und Innovationspotentiale untersucht wird. Ein solches Unterfangen setzt die Einbeziehung möglichst aller mit der Durchführung von Widerspruchsverfahren in Berührung kommender Fachleute voraus. Allein die Nutzung der zu Fragen des Widerspruchsverfahrens aus verschiedenen Perspektiven vorhandenen Sachkompetenzen kann zu Lösungen führen, die den Funktionen des Vorverfahrens Rechnung tragen. Insoweit versteht sich die folgende Sammlung von Vorträgen und hierzu geführten Diskussionen als Materialsammlung, auf die im weiteren Fortgang des Projekts immer wieder zurückgegriffen werden kann.
Das Projekt wird seitens des Ministeriums des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz von Herrn Staatssekretär Dr. Ernst Theilen und in der Durchführung von Herrn Oberregierungsrat Manfred Heeb, betreut. Ohne die engagierten Referentinnen und Referenten sowie Diskussionsteilnehmerinnen und -teilnehmer hätte die Veranstaltung nicht durchgeführt werden können. Ihnen sei deshalb ebenso gedankt wie Frau Erika Kögel, Sekretärin an meinem Lehrstuhl, meiner Assistentin Frau Dr. Annette Guckelberger und Herrn Forschungsreferenten Thorsten Siegel für die Hilfe bei der Vorbereitung und Durchführung der Tagung. Die Hauptlast hat diesbezüglich Frau Elsie Medl, Sektretärin an meinem Lehrstuhl, getragen, die darüber hinaus nicht nur die mühevolle Aufgabe übernommen hat, die Tonbandmitschnitte zu transkribieren, sondern den Tagungsband auch redaktionell betreut hat. Die Schlussredation lag in den Händen von Frau Irene Eggensberger und Frau Ursula Jungkind vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung.
Als ich im Jahr 1998 das Forschungsprojekt „Vorbereitung und Übernahme staatlicher Entscheidungen durch plural zusammengesetzte Gremien“ konzipierte, knüpfte ich an die Beobachtung an, daß zahlreiche staatliche Entscheidungen, die eine gewisse Komplexität aufweisen, von Gremien maßgeblich vorbereitet oder sogar getroffen werden, die an einer Schnittstelle von Staat und Gesellschaft stehen. Mit dem Begriff „plural zusammengesetzte Gremien“ sollte in diesem Sinne der Untersuchungsgegenstand dahin eingegrenzt werden, daß es nicht um ausschließlich aus Amtswaltern zusammengesetzte Kollegial-Gremien im Binnenbereich der staatlichen Organisationen geht, sondern um Gremien, die zwar in staatliche Entscheidungsverfahren eingebunden, in denen aber jedenfalls auch Private vertreten sind. Die damalige Projektbeschreibung, die im Arbeitsplan 1999 und Forschungsprogramm 1999-2003 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung abgedruckt ist (s. dort S. 79), lautete:
„Staatliche Entscheidungen werden zunehmend durch plural zusammengesetzte Gremien vorbereitet und teilweise auf sie übertragen. Die Auswahl der Gremienmitglieder nach Sachverstand oder Repräsentation gesellschaftlich relevanter Gruppen und die Ausgestaltung der Entscheidungsverfahren sollen den Argumentationsstandard und die Akzeptanz der Entscheidungen in Bereichen verbessern, in denen eine auf herkömmliche Mittel einer hierarchisch gegliederten Verwaltung gestützte Entscheidungsfindung als unangemessen angesehen wird. Eine Ursache für die Ausweitung des Gremienwesens – von Sachverständigenbeiräten bis hin zu Ethik-Kommissionen – liegt nicht allein in der wachsenden Komplexität der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Optionen und Strukturen, sondern auch in einem veränderten Staatsbewußtsein, welches nach einer immer stärkeren ‚Sozialisierung’ ursprünglich staatlicher Aufgaben und Entscheidungen drängt.In einem ersten Schritt soll nach einer Bestandsaufnahme der in die staatliche Willensbildung bzw. Entscheidungsfindung einbezogenen Gremien eine Typologie nach Zusammensetzung, Verfahren und Entscheidungsinhalt erstellt werden. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, in welchen Grenzen die Überantwortung von Verfahrensschritten bzw. Entscheidungen an plural zusammengesetzte Gremien verfassungsrechtlich zulässig ist. In einem dritten Schritt sollen Leitlinien ausgearbeitet werden, die dem Gesetzgeber und der Verwaltung bei der Schaffung solcher Gremien, der Aufgabenübertragung und der Verfahrensgestaltung als Hilfestellung dienen können.“
Bei der Bearbeitung des Projekts, für die Frau Assessorin Alexandra Unkelbach gewonnen werden konnte, zeigte sich rasch, daß die Gremienlandschaft kaum zu überblicken ist. Das Projekt wurde daher auf Gremien der Bundesebene beschränkt. Der vorliegende Forschungsbericht enthält eine Auswertung der verfügbaren empirischen Daten und faßt diese zu einer Typologie zusammen. Aufgrund der Erhebungen konnte – jedenfalls für die Bundesebene – nicht verifiziert werden, daß ein signifikantes quantitatives Wachstum des Gremienwesens in den zurückliegenden Jahren zu verzeichnen ist. Wohl gibt es zahlreiche Indizien, daß der Formenreichtum des Gremienwesens zugenommen und die Arbeit der Gremien und ihre qualitative Stellung im Verwaltungsverfahren erheblich an Bedeutung gewonnen haben. Die von Frau Unkelbach in aufwendiger Suche erschlossenen Daten weisen das Gremienwesen als ein großes interdisziplinäres Forschungsfeld aus, dessen Einzelareale in einem auf zwei Jahre angelegten Forschungsprojekt zunächst nur sehr selektiv in den Blick genommen werden können.Neben einer Typologie trägt der vorliegende Bericht in Ansätzen auch dem zweiten Schritt der Projektbeschreibung Rechnung, indem im Hinblick auf die unterschiedlichen Gremientypen die kritischen verfassungsrechtlichen Fragen identifiziert werden. Eine erste Vertiefung einzelner Fragen findet sich in dem vom Projektleiter herausgegebenen Tagungsband „Gremienwesen und staatliche Gemeinwohlverantwortung“ (Berlin 2001). Dieser Tagungsband enthält auch eine Checkliste, welche im Sinne des in der Projektbeschreibung genannten dritten Schritts die bei Errichtung eines plural zusammengesetzten Gremiums zu beantwortenden Fragen skizziert und so zu einer Rationalitätssteigerung bei der Einsetzung von Gremien beitragen soll. Insgesamt stellen sowohl der vorliegende Bericht als auch der Tagungsband den Einstieg in einen Forschungsgegenstand dar, welcher überaus facettenreich ist und die Aufmerksamkeit von Forschern unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen verdient.
Am 22. Juni 1889 wurde das „Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung“ verabschiedet. Neben Krankheiten (1883) und Betriebsunfällen (1884) wurden damit auch Alter und Erwerbsunfähigkeit als zentrale und in der Industriegesellschaft nur unzureichend abgesicherte Lebensrisiken von der staatlichen Sozialgesetzgebung erfasst. Der Forschungsbericht untersucht [1.] den Entstehungsprozess des ersten deutschen Rentenversicherungsgesetzes vor dem Hintergrund der politischen und sozialen Verfassung des Kaiserreiches. Da Bismarck sich in den entscheidenden Jahren seit 1887 bereits aus der sozialpolitischen Gesetzgebung weitgehend zurückgezogen hatte, wurden Handlungsspielräume frei, die anderen Akteuren nicht nur vorher kaum denkbare Durchsetzungschancen eröffneten, sondern ihnen auch erhöhte Verantwortung zumaßen. Das Gesetz wurde im Reichsamt des Innern angestoßen, als Entwurf zunächst vom Bundesrat behandelt und schließlich in drei Lesungen des Reichstags durchberaten. Während die öffentlichen Beratungen des Reichstags zu dieser Materie in der Literatur bereits verschiedentlich analysiert wurden, legt diese Studie besonderes Gewicht auf die bisher unbekannten Aushandlungsprozesse zwischen den obersten Reichsbeamten, den Bundesratsvertretern der Einzelstaaten und den Reichstagsabgeordneten. Dafür wurden Aktenbestände sowohl aus dem Bundesarchiv wie auch aus den Archiven der größeren Länder Preußen, Bayern, Baden, Württemberg und Sachsen ausgewertet.
Die Analyse des politischen Entscheidungsprozesses zum Gesetz wird [2.] verknüpft mit einer Untersuchung seines sozialpolitischen Gehalts. Für einige Kernelemente des Gesetzes wird genau zurückverfolgt, wer welche Bestimmung durchzusetzen half und wer andererseits mit welchen Gegenkonzepten scheiterte. Die Durchleuchtung solcher Entstehungshintergründe trägt zum besseren Verständnis charakteristischer Züge des deutschen Rentenversicherungssystems bei, die sich zum Teil bis heute erhalten haben. Ein solches Charakteristikum ist die Differenzierung der Beiträge und Leistungen entsprechend dem Lohneinkommen, die keineswegs von vornherein selbstverständlich war. Sowohl innerhalb der Reichsverwaltung wie auch unter den konservativen Parlamentariern gab es eine starke Bewegung zugunsten von Einheitsrenten, die nur einen minimalen Schutz gegen die ärgste Altersarmut gewährleisten sollten. Letztlich blieben die Vertreter dieser Richtung aber in der Minderheit.
Im Ausblick der Studie wird die deutsche Gesetzgebung für die Versorgung von Alter und Erwerbsunfähigkeit im Zusammenhang mit dem zeitgenössischen internationalen Vergleichsfeld diskutiert, um einen Beitrag zur historischen Verortung des deutschen Sozialstaats zu leisten.
Der Forschungsbericht befasst sich mit der Entwicklung einer der grundgesetzlichen Wertordnung entsprechenden, systematischen Methodik. Gegenstand der Untersuchung ist dabei die Rechtsbildung auf den Gebieten Gesetzgebung (einschließlich Verfassunggebung), Rechtsprechung und Verwaltung. Ausgangspunkt unserer Überlegungen sind dabei die verschiedenen Lehren von der Gesetzesauslegung und die aus ihnen abgeleiteten Interpretationsregeln. In kritischer Auseinandersetzung mit der vom Bundesverfassungsgericht vorausgesetzten ‘materialen Wertordnung des Grundgesetzes’ wird so eine Regelungstheorie rekonstruiert und auf den oben skizzierten Untersuchungsgegenstand angewendet.Nach Analyse und Kritik der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur ‘materialen Wertordnung des Grundgesetzes’ wird der Versuch unternommen, ein auf wenige Grundpositionen zurückgeführtes System der Werte unserer Verfassung zu entwickeln. Dabei steht neben Herleitung und Darstellung dieser Grundwerte ihr Verhältnis zueinander im Vordergrund. Anschließend wird die Beziehung unserer staatlichen Werteordnung zu den überkommenen Staatszwecklehren näher untersucht.Gemäß dem Ziel dieses Forschungsprojekts, eine der grundgesetzlichen Werteordnung entsprechende Methodik der Rechtsbildung zu entwickeln, werden die gewonnenen Erkenntnisse sodann in einem zentralen Bereich der Rechtsbildung, dem der richterlichen Gesetzesinterpretation, auf ihre Verwertbarkeit hin überprüft. Schwerpunkt des Interesses ist dabei, inwieweit die Ausrichtung an der grundgesetzlichen Werteordnung zu einer Systematisierung der tradierten Auslegungsmethoden beitragen kann. Ergebnis dieser Bemühungen ist die Darstellung einer verfassungsorientierten Rang- bzw. Reihenfolge der juristischen Auslegungscanones, die den bisherigen Stand der Dogmatik, wonach sich ein Rangverhältnis der Canones nicht oder nur sehr eingeschränkt etablieren lässt, weiterzuentwickeln sucht.
Anschließend erfolgt eine Untersuchung des auf Adolf Merkl und Hans Kelsen zurückgehenden Konzeptes vom ‘Stufenbau der Rechtsordnung’ nach dessen Analyse und Kritik ein eigenständiges Modell der gestuften bundesdeutschen Rechtsordnung entwickelt wird, das der funktionalen Gewaltenteilung im Staat unter Berücksichtigung der erarbeiteten methodischen Rahmenbedingungen Rechnung trägt. Die Integration dieses Modells in das System der grundgesetzlichen Werteordnung schließt die Arbeit in diesem Bereich ab.Besonderes Augenmerk wird zudem auf die Frage der Werterealisierung durch Rechtsnormen gelegt; in diesem Zusammenhang wird die rechtsmethodische Unterscheidung von Regeln und Prinzipien auf den neuesten wissenschaftlichen Stand gebracht und für die Gesamtkonzeption fruchtbar gemacht. Ausgangspunkt dieser Untersuchung waren Niklas Luhmanns Überlegungen zu den verschiedenen Arten der Normprogrammierung.
Unsere methodische Untersuchung der Rechtsbildung unter dem Grundgesetz erschöpft sich dabei nicht in der Darstellung der normativ-wertmäßigen Rahmenbedingungen der Rechtsbildung innerhalb der verschiedenen Ausprägungen der Staatsgewalt, sondern versucht ansatzweise auch die verfahrensmäßigen Bedingungen und empirischen Ausgangspunkte jeder Normbildung einzubeziehen.
Das Gesamtkonzept der Rechtsbildung wird daher auf der einen Seite durch die Einführung eines – die Luhmannschen Programmierungsvorstellungen erweiternden – Modells prozeduraler Programmierung ergänzt und auf der anderen Seite durch die Betrachtung zeitgemäßer Theorien sachlicher Richtigkeit (Jaheitstheorie von Habermas) abgerundet.