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Severe fiscal pressure experienced by some German municipalities has led to a shift in the way municipalities are controlled by the responsible state governments. Instead of purely relying on a system of approving budgets and borrowing, some states have established debt relief programmes which combine grants and sanctions, or even sent austerity commis-sioners who take over responsibilities of councils and mayors. Whether these are deemed proportionate and legitimate interventions into the constitutionally guaranteed administra-tive autonomy of the local level depends heavily on their success in limiting local government debt. Based on an innovative synthetic control approach, this paper undertakes an empirical assessment of a recent debt relief programme in North Rhine-Westphalia and the deploy-ment of an austerity commissioner, revealing that both instruments to some degree positive-ly impacted upon local government debt, as compared to non-intervention. Nevertheless, it finds the effect is limited in substantial terms.
From a democratic perspective, the replacement of government or parliament by a public manager to enforce budget discipline marks a serious intervention. Transferred to the local level, the replacement of the mayor and the council in three German municipalities by a state official (a so-called state commissioner) in recent years has raised questions about the legi-timacy and adequacy of such a strong interventionist instrument. One crucial answer to be given to this legitimacy issue concerns effectiveness, in other words whether the instrument can fulfill its designated task by improving the local fiscal situation since the fiscal success of the commissioner is a basic prerequisite for legitimacy. By using a time-series approach of the synthetic control method (SCM) and constructing a synthetic comparison case to the town of Altena, an answer regarding the commissioner’s potential to reduce the short-term debt can be given. The commissioner was successful in limiting the debt increase and seems to have reversed the debt trend. This finding supports the effectiveness of rather hierarchical instruments for ensuring fiscal discipline at the local level and thereby adds to broadening the international public management literature on municipal takeovers.
Die Evaluation des Erfolgs von Instrumenten bei der Bekämpfung kommunaler Schulden stellt angesichts der Problemlage vieler Kommunen eine gleichermaßen praxis- wie wissen-schaftsrelevante Forschungslücke dar, ist allerdings mit den Herausforderungen teils geringer Fallzahlen und unklaren Ursache-Wirkungszusammenhängen konfrontiert. Die vorliegende quantitative Analyse nimmt die kausalen Effekte von Sparkommissaren, dem Stärkungspakt Stadtfinanzen und freiwilligen Schuldenbremsen auf die Entwicklung der Verschuldung mithilfe synthetischer Matching-Modelle in den Blick. Die Ergebnisse deuten dabei keineswegs auf einen durchgängigen Erfolg der Instrumente hin und legen den Schluss nahe, dass ein erfolgreicher Einsatz stark kontextspezifisch ist.
Wirksame Finanzaufsicht über die Kommunen. Dimensionen und Determinanten der Umsetzungspraxis
(2018)
In Zeiten einer in vielen Kommunen Deutschlands ungebremsten Haushaltskrise kommt der Frage nach der Rolle der staatlichen Finanzaufsicht über die Kommunen eine ungebrochene praktische Bedeutung zu. Obwohl die Finanzaufsicht in allen deutschen Ländern die Vorgabe ausgeglichener kommunaler Haushalte garantieren soll, beschränkte sich die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dieser Institution meist nur auf rechtlichformale Betrachtungen. Dieser Beitrag nimmt explizit
die bisher vernachlässigte Vollzugspraxis der kommunalen Finanzaufsicht in den Blick und analysiert drei für ihre Wirksamkeit als konstitutiv erachtete Aspekte: Die politische Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörden, deren urchsetzungsfähigkeit
sowie die Kooperation mit den Kommunen. Der zentralen Frage nach der Bedeutung dieser Dimensionen und deren Bewertung in der Praxis wird in einem ersten, deskriptiven Schritt auf der Basis von bislang einzigartigen Umfragedaten und qualitativen Interviews begegnet. Konsequenterweise ergibt sich daraus die Frage nach zentralen Determinanten der einzelnen Dimensionen, die in einem zweiten, analytischen Schritt durch theoretisch hergeleitete politische und haushaltsbezogene Variablen empirisch beantwortet wird. Die Ergebnisse sind eindeutig: Die Wahrnehmung der Praxis kommunaler Finanzaufsicht ist am ehesten von der fiskalischen Problemlage vor Ort determiniert,
Parteicouleur oder parteipolitische Kongruenz zwischen
Bürgermeister und Landrat spielen keine Rolle.
In der kommunalpolitischen Praxis hat die Finanzaufsicht viele - oft wenig schmeichelhafte - Gesichter. Im Hinblick auf die kommunale Haushaltssituation wird sie wahlweise als Investitionshindernis oder gar Bedrohung der kommunalen Selbstverwaltung, als zahnloser Tiger oder als Sündenbock für das Abrutschen von Kommunen in die, Vergeblichkeitsfalle' gesehen. Im Gegensatz zur öffentlichen Wahrnehmung spielt die Finanzaufsicht bei der wissenschaftlichen Analyse potentieller Bestimmungsfaktoren der unterschiedlichen Performanz kommunaler Haushalte bis dato eine untergeordnete Rolle. Obwohl einschlägige Studien eine Vielzahl unterschiedlicher Erklärungsfaktoren wie beispielsweise sozioökonomische Rahmenbedingungen, spezifische (partei-) politische Konstellationen auf lokaler Ebene, etc„ in Betracht ziehen, reichen die in der Literatur diskutierten Einflussfaktoren nicht aus, um die hohe Heterogenität der kommunalen Haushaltsergebnisse vollständig zu erklären. Damit rückt das System der kommunalen Finanzaufsicht als elementarer, aber wissenschaftlich bisher weitgehend vernachlässigter Bestandteil des kommunalen Finanzsystems in den Fokus des Erkenntnisinteresses.
Die Entwicklung der Kommunalfinanzen ist seit Jahren geprägt durch einen enormen An-stieg der Kassenkredite, welcher die prekäre Finanzsituation vieler Kommunen widerspiegelt. Allerdings verläuft diese Entwicklung regional sehr ungleich: Über die Hälfte der Kassenkredite konzentriert sich in Nordrhein-Westfalen (NRW). Hessen, Rheinland-Pfalz und das Saarland komplettieren das Krisenquartett.
Als Reaktion auf diese Entwicklung legten seit 2009 neun der dreizehn Bundesländer kommunale Entschuldungsprogramme auf. Ziele und Wege der Programme sind im Detail sehr unterschiedlich. Gemein ist ihnen, dass sie zusätzliche Mittel außerhalb der regulären Finanzausgleiche bereitstellen, um die strukturellen Finanzprobleme der teilnehmenden Kommunen zu adressieren. Im Gegenzug verpflichten sich diese zu verstärkten Konsolidie-rungsanstrengungen.
Die Einführung dieser Hilfsprogramme ging meist mit strukturellen Änderungen im Regime der kommunalen Finanzaufsicht einher. Dadurch will man sicherstellen, dass die Programmkommunen die Auflagen erfüllen und die Ziele der Programme erreichen. Die Änderung der Aufsichtsbeziehungen kann aber auch als Indiz gewertet werden, dass die gegebenen Strukturen nicht zufriedenstellend funktionierten und die kommunale Verschuldung nicht wirksam begrenzten. Der folgende Beitrag zeichnet anhand der Hilfsprogramme der Länder Hessen und NRW nach, welche formellen Änderungen sich aus diesen Programmen für die Finanzaufsicht ergeben und im Besonderen wie sich diese auf die Aufsichtspraxis auswirken.
Grundlage des Beitrags sind Daten des Forschungsprojekts Finanzaufsicht 2020, in dessen Rahmen Experteninterviews und Workshops mit Mitarbeitern der Aufsichtsbehörden und Aufsichtsbetroffenen sowie eine fragebogengestützte Befragung der Aufsichtsbehörden und Kämmereien der Länder Hessen, NRW und Sachsen durchgeführt wurden.
Die kommunale Finanzaufsicht
(2017)
Die geschichte der Finanzaufsicht reicht bis weit in das 19. Jahrhundert zurück und ist tief verwurzelt im deutschen Verständnis von kommunaler Selbstverwaltung. Sie ist ein akzeptierter und notwendiger Bestandteil des kommunalen Finanzsystems. Verwaltungsstrukturen, rechtliche Spielräume und gesetzlicher Auftrag sind in allen Ländern im Grundsatz ähnlich, unterscheiden sich jedoch im Detail.
In Zeiten, in denen das Erfordernis zur Konsolidierung öffentlicher
Haushalte die Agenda von Forschung und Politik stark beeinflusst, verwundert
es, dass mit der Konsolidierungsbereitschaft in der Bevölkerung einem zentralen
Faktor für den Erfolg von Konsolidierungsprozessen vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit
zu Teil wurde. Dadurch, dass die Bürger über verschiedene Kanäle
politische Institutionen und Akteure prägen sowie Entscheidungen direkt beeinflussen,
nehmen die Positionen der Bürger zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte
eine zentrale Bedeutung ein. Da einerseits aufgrund der größeren Nähe zwischen
Politik, Verwaltung und Bürgerschaft ein spezifisches Umfeld herrscht und andererseits
beim Blick auf Deutschland vor allem die kommunale Ebene mit einem
Schuldenberg belastet ist, richtet dieser Beitrag seinen Fokus auf die individuelle
Konsolidierungsbereitschaft in den Kommunen in NRW und im Besonderen auf die
Frage, ob diese im Zusammenhang mit dem tatsächlichen oder wahrgenommenen
Problemdruck steht. Dazu wird mithilfe von Umfragedaten kombiniert mit Haushaltsdaten
ein Regressionsmodell gerechnet, das Aufschluss über die vermuteten
Zusammenhänge gibt. Die Ergebnisse zeigen, dass sowohl der subjektiv wahrgenommene
Problemdruck in der eigenen Kommune als auch der objektive Problemdruck
in Form von Verschuldung eine Rolle spielt, allerdings nicht simultan, sondern in
Form eines Mediationseffekts. Bezogen auf praktische Implikationen verdeutlichen
diese Ergebnisse die Notwendigkeit, prekäre Haushaltssituationen der Bevölkerung
bewusst zu machen, um mehrheitsfähige Konsolidierungsmaßnahmen zu realisieren.
Während sich die bisherige Forschung auf Einzelfallstudien stützt, wird in diesem Beitrag die Methode des synthetischen Matching genutzt, um einen quantifizierbaren kausalen Effekt des Einsatzes eines beratenden Sparkommissars 2008 in der Stadt Hagen zu identifizieren und damit ein weitreichendes Instrument kommunaler Finanzaufsicht zu evaluieren. Mithilfe von Daten anderer Kommunen in Nordrhein-Westfalen zu den Bestimmungs- faktoren der kommunalen Haushaltssituation wird ein künstlicher Vergleichsfall erzeugt, der die Charakteristika der Stadt Hagen präzise nachbilden kann. Der abschließende Vergleich zeigt - entgegen der offiziellen Rhetorik - keinen positiven Effekt des beratenden Sparkommissars.