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- Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft, Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht (Univ.-Prof. Dr. Mario Martini) (49)
- Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht (Univ.-Prof. Dr. Joachim Wieland) (35)
- Lehrstuhl für Hochschul- und Wissenschaftsmanagement (Univ.-Prof. Dr. Michael Hölscher) (33)
- Lehrstuhl für Wirtschaftliche Staatswissenschaften, insbesondere Allgemeine Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft (Univ.-Prof. Dr. Gisela Färber) (25)
- Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Wirtschafts- und Verkehrspolitik (Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Andreas Knorr) (23)
- Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere deutsches und europäisches Verwaltungsrecht (Univ.-Prof. Dr. Ulrich Stelkens) (23)
- Lehrstuhl für öffentliches Recht, insbesondere allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht (Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow) (22)
- Lehrstuhl für Öffentliche Betriebswirtschaftslehre (Univ.-Prof. Dr. Holger Mühlenkamp) (21)
- Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Rechtsvergleichung (Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Karl-Peter Sommermann) (20)
Dieses Discussion Paper behandelt die Kluft zwischen Norm und Wirklichkeit am Beispiel der – postulierten, aber oft nicht erfüllten – Gemeinwohlorientierung von Inhabern staatlicher Ämter und des politischen Systems insgesamt. Das Manuskript hat mehrere Stadien durchlaufen. Der Schwerpunkt lag zunächst auf der politischen Korruption und ihren systemischen Bedingungen. Er verschob sich dann aber immer mehr ganz allgemein auf die Selbstentscheidung der Politik über die Regeln des Machterwerbs und der Machtausübung und die Auswertung einschlägiger Demokratietheorien. Die Behandlung des Korruptionsproblems im engeren Sinne wurde deshalb ausgelagert und einer eigenen Veröffentlichung vorbehalten (erste Fassung: von Arnim/Heiny/Ittner, Korruption. Begriff, Bekämpfungs- und Forschungslücken, FÖV-Discussion Papers 33, 2006).
Untersuchungen über Ausmaß und Wirkungen von Reformen im deutschen Forschungssystem sind meistens auf der Makroebene oder der Mesoebene angesiedelt. Betrachtungsgegenstand sind Universitäten und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen. In diesem Beitrag werden die Auswirkungen der Reformen auf den Forschungsprozess der Mikroebene, d.h. einzelner Forschungsgruppen, untersucht. Auf der Basis einer Studie in der Astrophysik, der Nanotechnologie und der Mikroökonomie ergeben sich zwei grundlegende Befunde.
Erstens wird die Notwendigkeit einer weitgehenderen disziplinenspezifischen Differenzierung bei der Ausgestaltung der Reformmaßnahmen unterstrichen. Zweitens zeigt sich, dass Reformen zwar häufig auf der Makroebene eingeführt wurden, den Forschungsprozess auf der Mikroebene jedoch bisher nur partiell beeinflussen. Insbesondere auf der intraorganisationalen Ebene sind kaum Entwicklungen hin zur Ablösung des Modells der akademischen Selbstverwaltung zu verzeichnen, während der verschärfte Wettbewerb um externe Drittmittel Einfluss auf die Definition von Forschungslinien nehmen kann. Die Reformen werden oft als unausgewogen Jagenommen und manifestieren sich für die einzelnen Forscher in Form zunehmender Ressourcenknappheit, verschärftem Wettbewerb um Fördermittel und hohem administrativen Aufwand. Die vorherrschenden Koordinationsformen in der Forschung sind nach wie vor die akademische Selbstverwaltung sowie die eher informellen Governancemechanismen der intellektuellen Koordination durch Netzwerke und die Scientific Community. Forschungsgebiete und Kooperationen werden meistens aufgrund individueller Interessen gewählt und entstehen pfadabhängig. Allerdings lassen sich die Reformwirkungen und deren Effekte auf die Forschung erst langfristig abschätzen, da Latenzeffekte zu erwarten sind.
Lange ging man in Deutschland davon aus, Korruption sei ein Problem ferner Bananenrepubliken. Diese Zeit ist vorbei. Das überkommene Bild vom korrekten „preußischen Beamten“ hat immer größere Kratzer bekommen. Heute gilt Korruption auch in Deutschland und anderen westlichen Demokratien als verbreitetes Übel, gegen das mit aller Kraft Front gemacht werden muss. Staat, Verwaltung und Wirtschaft haben sich den Kampf gegen Korruption erklärtermaßen aufs Panier geschrieben. Gleichwohl bestehen nach wie vor große Lücken und Schwachstellen bei der Bekämpfung und auch bei der wissenschaftlichen Erforschung von Korruption.
Der Forschungsbericht gibt Vorträge und Diskussionen eines am 3. Dezember 2004 vom Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer anlässlich der Emeritierung von Dieter Duwendag als Universitätsprofessor an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer veranstalteten Symposiums wieder.
Im Eingangsvortrag behandelt Richard Senti (Zürich) "Die WTO in den Fallstricken des Rechts, der Wirtschaft und der Politik" und schildert die namentlich aus der Rechtsautonomie der Mitgliedstaaten und dem Handelsprotektionismus resultierenden Schwierigkeiten der Welthandelsorganisation, ihre Ziele zu erreichen. Auf Basis des empirischen Befunds zu Stand und Wachstumswirkungen der Kapitalbilanzliberalisierung stellt Michael Frenkel (Koblenz) die Frage "Finanz- und Währungskrisen: Ist die Liberalisierung der Finanzmärkte zu weit gegangen?" und bejaht sie für diejenigen Länder, die sich unzureichend auf die Liberalisierung vorbereitet haben. "Ausländische Direktinvestitionen und Arbeitsplatzverlagerungen: Den Handlungsbedarf richtig erkennen und umsetzen" gibt Wolfgang Franz (Mannheim) als Devise aus und mahnt eine Steigerung der Attraktivität des Wirtschaftsstandorts Deutschland an, um den Nettoeffekt der Arbeitsplatzverlagerungen zu verbessern. Unter dem Titel "Eine andere Welt ist möglich! - Positionen der Globalisierungskritiker" stellt Ernst Ulrich von Weizsäcker (MdB) Entwicklungslinien und Beurteilungen des Phänomens Globalisierung dar und fordert im Zuge einer "neuen Aufklärung" die Rückkehr zu einem starken, ordnungsgebenden Staat als "unsichtbare Hand", um der gegenwärtigen Marktdominanz wirksam zu begegnen.
Den Vorträgen schließen sich mit "Global Governance - Politische Gestaltung der Globalisierung" betitelte Thesen von Dieter Duwendag zur Podiumsdiskussion an, welche mit Statements von Carl Böhret (Speyer) sowie Wolfgang Franz, Michael Frenkel und Richard Senti eröffnet wird und in eine Plenumsdiskussion mündet. Der Forschungsbericht fügt den Schlussworten von Rudolf Fisch (Speyer) und Dieter Duwendag als Memorandum die am 13.5.2002 von Bundespräsident Johannes Rau im Museum für Kommunikation gehaltene "Berliner Rede" an, welche den Titel "Chance, nicht Schicksal - Die Globalisierung politisch gestalten" trägt.
All contributions examine the extent to which spatial aspects constitute a condition for successful governance in federal systems. Spatial developments influenced by the world wide trend of globalisation have far-reaching consequences for economic and fiscal policies. Several subjects are identified as the dominating future challenges for federal systems with regard to regional economic development and growth. Interpreting the experiences of several countries, the papers presented are dealing with the regional perspective of spatial externalities and public goods, challenges and problems of agglomerations, the regional incidence of public budgets, the concept of competitive federalism as well as the politics of urban change and metropolitan government. The final discussion deals with challenges of demographic change for the political and institutional structure of federal systems as well as the future demand and supply side of decentral public infrastructure.
Den Ausgangspunkt der Darstellung bildet eine grundlegende Analyse der Inhalte und Ziele der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 ff. EGV anhand der Rechtsprechung des EuGH und der vergleichend gegenübergestellten Grundkonzeption des Richtlinienvorschlags. Hierbei wurde herausgearbeitet, dass der Vorschlag in vielerlei Hinsicht Neuland betritt, so etwa durch den umfassenden horizontalen, grundsätzlich sämtliche Dienstleistungssparten erfassenden Regelungsansatz, durch das vorgesehene dynamische, auf die Ermittlung weiteren Regelungsbedarfs im Wege der Überprüfung der gesamten nationalen Rechtsordnung ausgerichtete Konzept und schließlich vor allem durch die Einführung des Herkunftslandprinzips für die Aufnahme, Ausübung und Kontrolle von Dienstleistungstätigkeiten.
Die Problemfeldanalysen liefern, flankiert durch die Empirie der Akteurspositionen, auf breiter Basis erste Einschätzungen der Konsequenzen für die deutsche Wirtschaft und bieten wertvolle Ansatzpunkte für nachfolgende ausführliche Folgenabschätzungen. In der Problemfeldanalyse kristallisierte sich als besonders bedenklich heraus, dass die Vorgaben des Richtlinienvorschlags z. T. unklar und in ihrer Reichweite nicht abschätzbar sind, ggf. die Änderung ganzer Regelungssysteme erfordern (z. B. Fristenregelungen, Genehmigungsfiktionen, Ermessensvorschriften) und die Gefahr einer Inländerdiskriminierung, der Umgehung von Regelungen des Bestimmungsstaats sowie des Absinkens erreichter Standards bergen. Bei den befragten Akteuren stieß das Ziel einer Erleichterung des Dienstleistungsverkehrs auf breite Zustimmung, die Eignung der Richtlinie hierfür wurde hingegen bezweifelt. Kritik erfuhr hier ebenfalls vor allem das Herkunftslandprinzip und die Unabsehbarkeit der Auswirkungen der Regelungen; daneben wurde eine zunehmende Bürokratisierung befürchtet. Detailkenntnisse über den Vorschlag waren bei den Akteuren allerdings eher selten vorhanden.
Als vorteilhaft bewerten die Gutachter die vorgesehene Einführung einheitlicher Ansprechpartner in Artikel 6 des Richtlinienvorschlags.
In Spanien trat im Jahr 1998 eine neue Verwaltungsprozessordnung in Kraft. Sie soll die einfachgesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung des in Art. 24 Abs. 1 der Spanischen Verfassung von 1978 verankerten Rechts auf effektiven Rechtsschutz verbessern. Wesentliche Elemente der neuen Verwaltungsprozessordnung sind die Einführung von Einzelrichterspruchkörpern als Eingangsinstanz für die meisten Verwaltungsstreitigkeiten, die Abwendung vom bisherigen caracter revisor der verwaltungsgerichtlichen Klage, d. h. die Erweiterung der Klagemöglichkeiten jenseits der Anfechtungsklage, der Ausbau des einstweiligen Rechtsschutzes und die Verbesserung der Urteilsvollstreckung gegen die öffentliche Verwaltung.
Der vorliegende Band stellt die Grundzüge der Reform vor. Er enthält die Beiträge der spanischen Teilnehmer an dem 7. Gemeinsamen Seminar des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung und der Escola d'Administració Pública de Catalunya, das in der Zeit vom 30. September bis 3. Oktober 1999 zur spanischen Verwaltungsprozessrechtsreform in Speyer stattfand. Die Texte sind im Original und in deutscher Übersetzung abgedruckt. Im Vorwort des Herausgebers wird das spanische Gesetz in den europäischen Kontext eingeordnet.
In der französischen Besatzungszone Deutschlands gab es nach 1945 nur einige wenige beratende deutsche Institutionen, die für die gesamte Zone von Koblenz bis Lindau zuständig waren. Der im Juli 1946 auf französische Direktive eingesetzte Beratende Finanzausschuß bei der Militärregierung der französischen Besatzungszone (Comité Consultatif d Etudes Financières) in Speyer zählte zu diesen. Den Beratenden Finanzausschuß leitete Dr. Heinz-Maria Oeftering, der zugleich erster Präsident der damaligen Rechnungskammer Hessen-Pfalz, dann Präsident des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz, in Speyer, war. Der Beratende Finanzausschuß hatte die Aufgabe, die Tätigkeit der vier, dann drei Rechnungskammern bzw. Landesrechnungshöfe der Länder der französischen Zone das waren Rheinland-Pfalz, Baden, Württemberg-Hohenzollern und bis Anfang 1947 auch noch das Saargebiet abzustimmen und zu koordinieren. Des weiteren übte der Finanzausschuß im Auftrag der Besatzungsmacht, Gutachter- und Beratungstätigkeiten in steuer- und haushaltsrechtlichen, das hieß in allen finanziellen Fragen, die die Zone als Ganzes betrafen, aus. Der Beratende Finanzausschuß existierte bis Juli 1949 und wurde dann in das Büro der Sachverständigen der Finanzminister der französischen Zone umgewandelt. Mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland stellte das Büro zum Ende des Jahres 1949 seine Arbeit ein.
Schwerpunkt des Forschungsberichtes ist die Herausarbeitung der spezifischen Charakteristika mobiler Kommunikation und die Bestimmung der diesbezüglichen zentralen Anwendungsbereiche für die öffentliche Verwaltung.
Mobile Government hat die Potenziale, Quantität wie auch Qualität der Leistungserbringung von öffentlichen Verwaltungen in Deutschland nachhaltig und entscheidend zu verbessern. Die wichtigsten Erfolgsfaktoren lauten in diesem Zusammenhang:
Die Verwaltung muss die richtigen Ziele ansteuern. Die bestehenden Technologien ermöglichen vielfältige Optimierungen, aber sie sind selber nur Mittel, nicht Ziel.
Mobile Government darf nicht als Parallelprojekt neben die vorhandenen Abläufe und Strukturen treten, sondern seine spezifischen Potentiale müssen für die Veränderung und Neukonzeption des Bestehenden genutzt werden. Die konsequente Ausrichtung an den Geschäftsprozessen ist dabei die wichtigste Veränderung, die von den heute verfügbaren "enabling technologies" ermöglicht wird. Nur auf diese Weise lassen sich die erhofften Leistungsverbesserungen, Arbeitserleichterungen und Kosteneinsparungen auch realisieren.
Der Gedanke des Mehrwerts sollte bei der Konzeption mobiler Kommunikationslösungen im Mittelpunkt stehen. Die Frage muss lauten: Welche Dienste entfalten ihre besondere Nützlichkeit erst dadurch, dass sie mobil verfügbar sind? Für Verwaltungen und Unternehmen liegen die entsprechenden Potentiale in der Vereinfachung und Beschleunigung ihrer Geschäftsprozesse. Für den Bürger liegt der Mehrwert vor allem bei den situationsbezogenen Diensten. "Er kann sich von der Verwaltung abholen lassen, wo er steht", und zwar wann und wie er es will.
Bürger und Unternehmen sind dann "Kunden" der Verwaltung, wenn sie Auswahlmöglichkeiten haben. Diese haben sie in der Wahl des Kommunikationskanals. Niemand kann gezwungen werden, mobil mit der Verwaltung zu kommunizieren. Bieten die mobilen Angebote daher keinen leicht Janehmbaren Mehrwert für die Nutzer, werden angestrebte Nutzungsraten, von denen auch die Verwaltung selber profitiert, nicht erreicht. Um zu berücksichtigen, was Bürger und Unternehmer zur Wahl der neuen Lösungen bewegen kann, müssen die Behörden Nutzer aus diesen Bereichen daher von Beginn an in die Angebotskonzeption miteinbeziehen.</li>
<li>Mobile Government ist ein Prozess. Die politische Führung, das Personal, die Technik und die Prozesse dürfen sich auf Erreichtem nicht ausruhen, sondern müssen offen sein für Neuentwicklungen und immer an der weiteren Optimierung der Angebote interessiert bleiben.
Gesetzgebung im Föderalismus
(2005)
Die Politikfinanzierung in der Europäischen Union, die vor allem die Finanzierung von Abgeordneten und Parteien umfasst, ist Teil der Verfassung im materiellen Sinn. Sie gehört deshalb in den Zusammenhang der Diskussion um die Europäische Verfassung. Auch die Bezahlung und Versorgung des Öffentlichen Dienstes der EU ist von praktischer Relevanz und hoher Aktualität.
Aus dem vorliegenden Forschungsprojekt sind zahlreiche wissenschaftliche Monographien und Aufsätze in deutscher und englischer Sprache hervorgegangen. Die Titel der Veröffentlichungen und die Verlage und Zeitschriften, in denen sie erschienen sind, sind im Anhang aufgelistet. Erste Besprechtungen und sonstige Reaktionen der Wissenschaft werden, soweit sie uns bekannt geworden sind, im Text unter Angabe der Fundsteile angezeigt. Es macht aber keinen Sinn, den viele hundert Seiten umfassenden wissenschaftlichen Output des Forschungsprojekts hier erneut wiederzugeben. Der Inhalt der einzelnen Publikationen wird lediglich kurz skizziert. Teilweise sind sie auch auf meiner Homepage nachzulesen: http://www.arnimvon.de/
In diesem Bericht sollen vor allem die Wirkungen dokumentiert werden, die unsere wissenschaftliche Arbeit auf die Praxis entfaltete. Es geht um den so genannten Impact der Forschung, der bei dem vorliegenden Projekt besonders ausgeprägt war. So führten unsere Arbeiten dazu, dass der Rat der Europäischen Union in seiner Sitzung am 26. Januar 2004 dem Abgeordnetenstatut, das das Europäische Parlament bereits beschlossen hatte, seine Zustimmung verweigerte. Ein weiteres Beispiel: Im Verlauf der öffentlichen Auseinandersetzungen kam es zu Gerichtsurteilen. Diese hatten - erstmals in Deutschland - die Reichweite der Indemnität, das heißt der Unverantwortlichkeit von Europaabgeordneten für ihr gesprochenes Wort, zum Gegenstand und dürften damit zu Leitentscheidungen werden.
Der Forschungsbericht stellt die Dokumentation einer Podiumsdiskussion dar, die am 5. Mai 2004 vom FÖV veranstaltet wurde. Teilnehmer waren der Direktor des Instituts für deutsches und europäisches Parteienrecht, Prof. Dr. Martin Morlok, Universität Düsseldorf, der Politikwissenschaftler Prof. Dr. Karl-Heinz Naßmacher, Universität Oldenburg, ehemals Vorsitzender des Komitees "Political Finance and Corruption" der International Association of Political Finance, und Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Moderiert wurde die Veranstaltung von Prof. Dr. Siegfried Magiera, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. In den Beiträgen und der Diskussion wurden insbesondere die EU-Parteienverordnung, das geplante Statut für Abgeordnete des Europäischen Parlaments, die Spesenregelungen für EU-Parlamentarier und die diesbezügliche Missbrauchsgefahr behandelt, teilweise auch im Vergleich mit den einschlägigen deutschen Regelungen. Die Teilnehmer debattierten zudem Fragen der politischen Willensbildung und der Transparenz von Politikfinanzierungsregelungen.
Damit die fortgeschrittenen Ansätze zur experimentellen Rechtsetzung auch international leichter zugänglich sind, wurde der Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschätzung (BMI 2000) nun in englischer Sprache verfügbar gemacht - zusammen mit der deutschen Fassung. Der Leitfaden soll den Einstieg in Intention und Durchführung der zunehmend empfohlenen Gesetzesfolgenabschätzungen (GFA) bei unterschiedlichen Stadien der Rechtsetzung und bei der Bewährungsprüfung erleichtern. Er basiert auf langjährigen Praxiserfahrungen und wurde mehrfach getestet.
Der Einsatz entscheidungsunterstützender Verfahren wird von Seiten der Sozial- und Organisationswissenschaften vorgeschlagen, wenn es gilt, schwierige Problemlöse- und Entscheidungsprozesse zu meistern. Beispiele sind orientierende Phasenschemata über idealtypische Ablaufschritte, Verfahren der individuellen und kollektiven Problemstrukturierung, Kreativitätstechniken, formale Verfahren der Alternativenauswahl, Verfahren des Projektmanagements sowie Evaluationsverfahren zur Abschätzung der Folgen und Nebenwirkungen einer Entscheidung.
Damit wird ein Thema aufgegriffen, das von Mitte der 1960er bis Mitte der 1970er Jahre schon einmal auf der Agenda von Entscheidungsträgern im politisch-administrativen Raum stand, und dann wieder an Bedeutung verloren hat. Seither wurden die Verfahren weiterentwickelt. Insbesondere der informationstechnische Fortschritt hat dazu geführt, dass die Verfahren heute vielfach computerunterstützt durchgeführt werden können und so leichter handhabbar wurden. Angesichts der aktuellen Herausforderungen an die öffentlichen Entscheidungsträger erschien somit ein neuer Blick auf deren Potentiale für den Umgang mit schwierigen Entscheidungslagen unter einer sozial- und organisationswissenschaftlichen Perspektive lohnenswert.
Im Mittelpunkt dieses Bandes stehen eine Systematisierung und ein Überblick über entscheidungsunterstützende Verfahren. Diese orientiert sich an einem idealtypischen Schema der Problemlösung und Entscheidungsfindung. In dessen Rahmen werden folgende funktionale Phasen unterschieden: Orientierung, Lösungssuche, Alternativenauswahl, Maßnahmenentwicklung, Umsetzung und retrospektive Bewertung. Ausgewählte Verfahren werden näher beschrieben und hinsichtlich ihrer Funktion in dem Phasenschema verortet. Die Beschreibung umfasst die grundlegenden Schritte des Vorgehens sowie die Möglichkeiten und Grenzen ihres Einsatzes.
In einer Zusammenschau der Verfahren werden auch deren psychologische Wirkmechanismen analysiert, aufgrund derer die Komplexität der inhaltlichen oder auch der sozialen Zusammenhänge in einer Problem- oder Entscheidungslage gehandhabt werden kann.
Eine explorative Studie zum Einsatz entscheidungsunterstützender Verfahren durch hochrangige Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung ergab, dass diese vergleichsweise selten zum Einsatz kommen. Weitere Recherchen zeigten, dass in bestimmten Bereichen, wie beispielsweise im Kontext von Planungsverfahren, bei der Arbeit der Polizei und insbesondere bei der Regionalförderung durch die Europäische Union ausgewählte Verfahren durchaus zum Einsatz kommen.
Vor dem Hintergrund des insgesamt eher seltenen Einsatzes widmet sich ein eigener Abschnitt den Einsatzbedingungen für entscheidungsunterstützende Verfahren. Dabei ergeben sich eine Reihe hinderlicher Faktoren, deren Spektrum sich von organisatorischen Rahmenbedingungen über die Ausbildung der Führungskräfte und individuelle Vorbehalte bis hin zu den Charakteristika der Verfahren selbst ausdehnt.
In einem perspektivischen Ausblick wird der Verbreitung des Wissens um diese Verfahren und ihre Einsatzbedingungen ein hoher Stellenwert beigemessen, wenn es darum geht, schwierige politisch-administrative Entscheidungslagen zu erfassen und in der Folge auch zu gestalten. Darüber hinaus dürfte bei zunehmender Ziel- und Wirkungsorientierung des Verwaltungshandelns auch das Interesse an entscheidungsunterstützenden Verfahren als psychologischer Technologie wachsen.
So will dieser Band zu einer besseren Orientierung von Entscheidungsträgern in schwierigen politisch-administrativen Entscheidungsprozessen beitragen. Die Verfahren helfen in Entscheidungsprozessen sowohl die inhaltliche Qualität als auch die dabei ablaufenden sozialen und politischen Prozesse im Auge zu behalten. Dabei können die beschriebenen Verfahren nur eine im wörtlichen Sinne unterstützende Funktion übernehmen. Die richtige Balance zu finden zwischen sachbezogenen, sozialen und politischen Aspekten der Entscheidung, bleibt weiterhin der Kunst der Entscheidungsträger im politisch-administrativen System vorbehalten.
Dieser Band ist hervorgegangen aus einer neuen Kooperation der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WiDuT) am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung mit dem Unterausschuss "Allgemeine Verwaltungsorganisation" des Arbeitskreises VI der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren. Er dokumentiert Maßnahmen und Projekte aller Landesverwaltungen und des Bundes zur Verwaltungsreform im Berichtszeitraum 2003 bis einschließlich 1. Hälfte 2004. Sämtliche Berichte der Länder und des Bundes folgen mit 8 obligatorischen Gliederungspunkten (Reformfeldern) einer einheitlichen Darstellungsweise, was Vergleiche erleichtert. Innerhalb der Reformfelder waren im Berichtszeitraum auf den Gebieten Verwaltungspolitik, Organisationsentwicklung, Regelungsoptimierung und eGovernment die meisten und weitreichendsten Aktivitäten zu verzeichnen. Die Dokumentation wird fortgeschrieben und für den jeweiligen Berichtszeitraum aktualisiert.
Art. 191 EGV schreibt "politischen Parteien auf europäischer Ebene" bestimmte Funktionen zu und ermächtigt Parlament und Rat, den Status dieser Parteien und ihre Finanzierung aus dem EU-Haushalt zu regeln. Auf dieser Grundlage wurde im Jahre 2003 die europäische Parteienverordnung erlassen, deren Finanzierungsvorschriften am 20. Juli 2004 in Kraft getreten sind.
Als "politische Partei auf europäischer Ebene" definiert die Verordnung eine "politische Partei" (Vereinigung von Bürgern) oder ein "Bündnis politischer Parteien" (strukturierte Zusammenarbeit mindestens zweier politischer Parteien), welche(s) in mindestens einem Viertel der 25 Mitgliedstaaten erfolgreich ist. Wer in sieben Ländern zumindest bei den Regionalwahlen Abgeordnete in die Volksvertretung entsenden kann, bekommt EU-Geld. Jedenfalls wird er an einem Topf beteiligt, der 15 Prozent der gesamten öffentlichen Mittel umfasst. Den Löwenanteil von 85 Prozent teilen dagegen diejenigen unter sich auf, die zusätzlich bei Europawahlen erfolgreich sind.
Dies sind die derzeit bestehenden Bündnisse politischer Parteien, auf die die Verordnung offenbar gemünzt ist: die "Sozialdemokratische Partei Europas" (SPE) als Zusammenschluss der sozialdemokratischen und sozialistischen Parteien, die "Europäische Volkspartei" (EVP) als Organisation des bürgerlich-konservativen Lagers, die "Liberale und Demokratische Partei Europas" (LIBE) als Zusammenschluss der liberalen Parteien, die "Europäische Freie Allianz" (EFA) als Föderation regionalistisch orientierter Parteien und die "Europäische Grüne Partei" (EGP) als Dachorganisation der Grünen Parteien. Hinzu kommt die Partei der Europäischen Linken (EL) als Zusammenschluss der nicht sozialistischen Linken, die sich noch vor der Europawahl konstituiert hat.
Die vorgesehene öffentliche Finanzierung europäischer Parteibündnisse widerspricht den in der Bundesrepublik Deutschland entwickelten verfassungsrechtlichen Anforderungen eklatant. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Beurteilungsgrundsätze binden europäische Organe zwar nicht. Sie sind aber keinesfalls bedeutungslos, weil sie, zumindest in Deutschland, politische Wirkung entfalten können. Zudem fließen sie in die Entwicklung europarechtlicher Grundsätze mit ein. Dasselbe gilt für die Grundsätze, die der Europarat aufgestellt hat.
Die Finanzierung widerspricht dem primären Europarecht, und zwar sowohl Art. 191 EGV als auch den Grundsätzen der Gleichheit und der Bürgernähe, die auch nach EU-Recht verbindlich sind. Alle diese rechtlichen Anforderungen laufen auf zwei demokratische Grundprinzipien hinaus:
<ol><li>die Gewährleistung einer gewissen Bürgernähe (bzw. "Staats"ferne) der Parteien und</li>
<li>die Gewährleistung von Gleichheit zur Sicherung der Offenheit und Fairness des politischen Wettbewerbs.</li></ol>
Die Verordnung verletzt beide Fundamentalsätze mehrfach: Die Klassifizierung der Parteibündnisse als "politische Parteien" widerspricht dem Parteibegriff. In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union stellen die Mitgliedschaft natürlicher Personen sowie die Aufstellung von Kandidaten bei Wahlen unabdingbare Voraussetzungen für die Anerkennung als politische Partei dar. Dieser einheitliche Parteienbegriff, der ein Minimum an Bürgernähe der Parteien sichern soll, hat auch europarechtliche Relevanz. Die Parteibündnisse erfüllen in ihrer jetzigen Form beide Begriffselemente nicht. In den Statuten aller europäischen Parteibündnisse wird natürlichen Personen, wenn überhaupt, nur eine Nebenrolle zugewiesen. Die Aufstellung von Kandidaten bei Europawahlen wird von den nationalen Parteien Jagenommen. Den Parteibündnissen fehlt somit genau das, was politische Parteien im Kern ausmacht.
Die Parteibündnisse sind deshalb keine Parteien im Sinne des Art. 191 EGV. Die Verordnung entbehrt damit von vornherein der europarechtlichen Grundlage.
Ohne Bürger als Mitglieder und die Aufstellung von Kandidaten bei Europawahlen können die Parteibündnisse auch die ihnen durch Art. 191 EGV zugewiesenen Funktionen nicht erfüllen. Sie können weder den "politischen Willen der Bürger" zum Ausdruck bringen noch ein "europäisches Bewusstsein" herausbilden, wie dies Art. 191 verlangt. Beides kann nach demokratischen Grundsätzen, zu denen sich auch die Europäische Union bekennt (Art. 6 Abs. 1 EUV), nur von unten nach oben erfolgen und nicht, wie von der Verordnung vorgesehen, von oben nach unten. Damit können Parteibündnisse erst recht nicht als "Parteien auf europäischer Ebene" im Sinne des Art. 191 EGV anerkannt werden.
Die vorgesehene öffentliche Finanzierung der Parteibündnisse verstärkt die Bürgerferne noch. Sie nimmt den Parteibündnissen den Anreiz, sich um natürliche Mitglieder und eine Verwurzelung in der gesellschaftlichen Sphäre zu bemühen. Die von der Verordnung vorgeschriebenen 25 Prozent Eigenmittel werden de facto aus Beiträgen der Fraktionen des Europäischen Parlaments, aus Zuwendungen der nationalen Mitgliedsparteien und aus "Parteisteuern" von Abgeordneten stammen, also wiederum zu einem Großteil aus öffentlichen Mitteln. Damit ist eine Finanzierung von bis 100 Prozent aus öffentlichen Mitteln vorprogrammiert.
Das ist mit dem Grundsatz der Bürgernähe nicht vereinbar.
Das Gesamtvolumen der öffentlichen Mittel wird nicht in der Verordnung festgelegt, sondern lediglich im jährlichen Haushaltsplan. Dadurch wird einer übermäßigen Erhöhung der Mittel Vorschub geleistet, da jede Kontrolle des in eigener Sache entscheidenden Parlaments fehlt. Erhöhungen gehen leicht in der Vielzahl von Haushaltstiteln unter. Die ohnehin segmentierte, schwach ausgeprägte öffentliche Kontrolle wird weiter geschwächt. Der Rat muss dem Haushalt zwar zustimmen. Es besteht aber ein Gentlemen's Agreement, wonach der Einzelplan des Parlaments als dessen alleinige Angelegenheit behandelt wird und der Rat
ihn unbeanstandet passieren lässt. Es ist deshalb zu erwarten, dass die für das Jahr 2004 vorgesehenen 6,5 Millionen Euro bald sprunghaft ansteigen werden. Im Gespräch sind bereits jetzt 100 Millionen Euro pro Jahr. Das absehbare unkontrollierte Hochschießen der öffentlichen Mittel, zu dessen Verhinderung das deutsche Bundesverfassungsgericht die "absolute
Obergrenze" entwickelt hat, widerspricht ebenfalls dem Grundsatz der Bürgernähe.
Echte politische Parteien im Sinne von Vereinigungen von Bürgern, die dem Parteibegriff des Art. 191 EGV genügen und die dort definierten Funktionen erfüllen würden, existieren auf europäischer Ebene nicht und bekommen auch keine realistische Chance, sich zu entwickeln. Denn sie werden von der öffentlichen Finanzierung faktisch ausgeschlossen. Da es für sie keinen Sinn macht, sich an Regionalwahlen zu beteiligen, müssten sie in sieben Staaten mindestens drei Prozent der Stimmen bei der Europawahl erringen, um auch nur an dem 15 Prozent-Anteil teilzuhaben. Das sind prohibitive Voraussetzungen.
Die in der Verordnung definierten Kriterien dehnen die bestehendeUngleichheit des europäischen Wahlrechts auch auf die öffentliche Parteienfinanzierung aus, ohne dass dafür eine Notwendigkeit bestünde. Eine Stimme aus Luxemburg hat nicht nur sechzehn mal so viel Gewicht bei der Verteilung der Mandate wie eine Stimme aus Deutschland, sondern wird den betroffenen Parteien auf europäischer Ebene auch sechzehn mal so viel öffentliche Mittel einbringen. Das ist mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar. Und eine primärrechtliche Außerkraftsetzung des Gleichheitssatzes, wie sie für das Wahlrecht ausnahmsweise besteht, gibt es für die Parteienfinanzierung nicht.
Auch nationale Sperrklauseln bei den Wahlen zum Europäischen Parlament führen zu Ungleichheiten. In Staaten ohne Sperrklausel kann ein Mandat teilweise bereits mit rund 30.000 Stimmen erreicht werden. In Deutschland sind dafür rund 1,6 Mio. und damit 53 mal so viele Stimmen erforderlich. Dies widerspricht ebenfalls dem Gleichheitssatz.
Die Reservierung von 85 Prozent der Mittel für die im Europäischen Parlament vertretenen Parteien und die Gleichverteilung der restlichen 15 Prozent begünstigt die Etablierten übermäßig. Auch das widerspricht dem Gleichheitssatz. Die Offenhaltung des politischen Wettbewerbs erfordert eine stärkere Berücksichtigung möglicher Herausfordererparteien.
Eine mit dem Gleichheitssatz vereinbare Alternative wäre die alleinigeOrientierung des Zugangs zu den öffentlichen Mitteln und derMittelverteilung an den bei der Europawahl errungenen Stimmen. Dieses Verfahren würde verhindern, dass Parteien, die in großen Staaten oder in Staaten mit Sperrklausel kandidieren, krass benachteiligt werden. Das Anknüpfen ausschließlich an den Ergebnissen der Europawahl ist auch funktionsgerecht, da die Ergebnisse von National- und Regionalwahlen nichts mit Programm und Anliegen der Europaparteien zu tun haben und deshalb nicht einzusehen ist, warum sie die Höhe der öffentlichen Mittel von Europaparteien beeinflussen sollen.
Die Kontrolle der Zugangskriterien durch das Präsidium überträgt die Entscheidung einem politischen Gremium. Das begründet die Gefahr, dass die etablierten politischen Kräfte unliebsame Konkurrenten mit vorgeschobenen Gründen ausschließen.
Zu begrüßen ist aus deutscher Sicht das Verbot, Spenden über 12.000 Euro anzunehmen. Auch die Publikationspflicht für Spenden über 500 Euro erscheint als Fortschritt, wenn die Verordnung in diesem Fall auch den Eindruck vermittelt, sie ließe die Stückelung von Spenden zu, sodass die Obergrenze leicht umgangen werden kann.
Die Kontrollen sind zu schwach ausgeprägt. Wirksame Sanktionen fehlen fast völlig. Lediglich die Rückzahlung unrechtmäßig erhaltener Mittel ist in der Verordnung vorgesehen. Fehlerhafte Angaben im Rechenschaftsbericht, das Nicht-Deklarieren von größeren Spenden, selbst die Annahme verbotener Spenden bleibt ohne rechtliche Konsequenz. Weder sind derartige Spenden abzuführen, noch sind Strafvorschriften vorgesehen. Der Europäische Gerichtshof könnte die Verordnung aber noch stoppen.
Dass eine rechtlich und politisch derart mangelhafte öffentliche Parteienfinanzierung auf EU-Ebene eingeführt wurde, dürfte vor allem drei Motiven der Akteure entspringen, die dem Begriff der politischen Klasse immanent sind:
<ol><li>an öffentliche Gelder heranzukommen und zu diesem Zweck den EU-Haushalt anzuzapfen,</li>
<li>den Parteienwettbewerb zu ihren Gunsten zu manipulieren, um unliebsame Konkurrenten zu behindern, und</li>
<li>Kontrollen des in eigener Sache entscheidenden Parlaments möglichst auszuschalten.</li></ol>
Die derzeitige Zweiteilung der Bezahlung von EU-Abgeordneten in unterschiedlich hohe Heimatgehälter nach nationalem Recht (siehe Schaubild im Anhang) und Erstattung der Kosten nach EU-Recht (262 Euro Tagegeld, Krankenversorgung, bis zu 12.576 Euro für Mitarbeiter, eingerichtete Büros, 3.700 Euro monatliche Kostenpauschale) ist systemkonform, solange es kein einheitliches europäisches Volk und kein gleiches Wahlrecht zum Europäischen Parlament gibt und solange der Lebensstandard in den 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union riesige Diskrepanzen aufweist.
Die im geplanten Abgeordnetenstatut vorgesehene Vereinheitlichung der Grundentschädigung auf sehr hohem Niveau (9.053 Euro monatlich), die daran anknüpfende Altersversorgung auf ebenso hohem Niveau sowie die Besteuerung nach den günstigen EU-Sätzen sind nicht sinnvoll, wider- sprechen dem Grundsatz, dass Ungleiches auch ungleich zu behandeln ist, und drohen dem Europagedanken schweren Schaden zuzufügen.
Das Parlament hat von Entwurf zu Entwurf immer höhere Beträge für die einheitliche Grundentschädigung von EU-Abgeordneten angesetzt. Der jetzige Betrag von 9.053 Euro wurde lange nicht öffentlich genannt und kam erst durch die vorliegende Analyse heraus. Stattdessen war mit unrichtigen Zahlen hantiert worden.
Die Koppelung des Abgeordnetengehalts an die Bezüge von Richtern (50 Prozent des Grundgehalts von EuGH-Richtern) ist schon wegen der daraus resultierenden Intransparenz problematisch. Sie ist auch deshalb inadäquat, weil es Richtern grundsätzlich verboten ist, eine Nebentätigkeit auszuüben, während Abgeordnete ihren Beruf neben dem Mandat fortführen und sich sogar als Lobbyisten bezahlen lassen können. Viele EU-Abgeordnete beziehen auf diese Weise zwei Gehälter.
Das Statut hätte das Gefüge von Politikergehältern in den meisten Mitgliedstaaten völlig durcheinandergebracht. EU-Abgeordnete aus Spanien, Finnland oder Irland würden mit monatlich 9.053 Euro mehr verdienen als Minister ihres Landes. Polnische und andere EU-Abgeordnete aus den Beitrittsländern hätten sogar das doppelte oder dreifache Gehalt ihrer Ministerpräsidenten und mehr als zwanzigmal soviel wie Durchschnitts- verdiener in ihren Ländern. Sie würden schon nach einer Wahlperiode eine Altersversorgung erwerben, die fünfmal so hoch ist wie das Durchschnitts- einkommen zu Hause. Dafür würden vermutlich weder ihre Bürger noch die Steuerzahler anderer Mitgliedstaaten, die das Ganze bezahlen müssen, Verständnis haben. Die zehn Beitrittsländer sollen zwar die Option erhalten, ihre EU-Abgeordneten für eine Übergangszeit niedriger zu bezahlen. Doch diese Möglichkeit steht in Jaheit nur auf dem Papier. Denn jedes Land, das davon Gebrauch machte, würde fiskalisch bestraft, und wird es deshalb bleiben lassen.
Das Statut würde für deutsche EU-Abgeordnete - brutto und netto - zu erheblich höheren Aktiveneinkommen und zu einer noch viel stärkeren Anhebung der Altersversorgung führen. Der Rat zögerte mit seiner Zustimmung.
Bestimmte Wortführer der deutschen Gruppierungen im Europa- parlament versuchten mit getricksten Rechnungen das Jae Ausmaß der Erhöhungen, zu denen das Statut für deutsche Abgeordnete geführt hätte, zu camouflieren. Auch der Präsident des Europäischen Parlaments hat sich die Neinen Rechnungen öffentlich zueigen gemacht (Teil 4b-e).
Um das Steuerproblem zu entschärfen und dem Ministerrat die Zustimmung zum Statut zu erleichtern, hatte das Parlament kurz vor Weihnachten vorgeschlagen, jedem Mitgliedstaat die Option zu geben, zusätzlich zur EU-Steuer eine nationale Ergänzungssteuer zu erheben. Doch es hätte keinerlei Gewähr dafür bestanden, dass zum Beispiel Deutschland nach der Europawahl vom 13. Juni von der Option wirklich Gebrauch machen würde. Zumal das Parlament selbst EU-rechtliche Bedenken gegen die Ergänzungssteuer geäußert hatte.
Zusätzlich gelobte das Parlament, die grassierende Spesenreiterei von EU-Abgeordneten bei den Flugkosten von und nach Straßburg und Brüssel zu unterbinden. Dies aber nur unter der Bedingung, dass der Rat dem Statut zustimmt - ein Fall von Erpressung. Der Missstand hätte längst beseitigt gehört. Er widerspricht dem Rechtsgrundsatz der Wirtschaft- lichkeit, und seine Instrumentalisierung zur Erhöhung von Gehältern ist rechtsmissbräuchlich. Den Missstand auch noch als Druckmittel einzu- setzen, um einen noch größeren Missstand zu etablieren, erschien als Vorgehensweise völlig inakzeptabel und widerspricht dem Rechtsprinzip der Verhältnismäßigkeit. Die vom Parlament angebotene Alternative zur Abrechnung der Flugkosten würde zwar den legalisierten Abrechnungs- betrug beseitigen, droht aber noch teurer zu werden als das bisherige Verfahren.
Alle Formen der Kostenerstattung (Tagegeld, allgemeine Kosten- pauschale, Erstattung von Flugkosten und Kosten für Mitarbeiter), die haushaltsmäßig mehr als das doppelte finanzielle Gewicht haben wie das geplante Einheitsgehalt von 9.053 Euro und in denen vielfach erhebliche Gehaltsbestandteile verborgen sind, wären nicht ins Abgeordnetenstatut mit einbezogen worden. Sie wären vielmehr weiterhin (und nunmehr mit dem ausdrücklichen Segen des Statuts) vom Parlamentspräsidium - außerhalb wirksamer Kontrollen - geregelt worden. Das ist nicht nur politisch misslich, sondern auch mit Art. 190 Abs. 5 EG-Vertrag und mit dem Demokratie- prinzip (Art. 6 Abs. 1 EU-Vertrag), wie es etwa auch in Deutschland in Art. 20 GG niedergelegt ist, nicht vereinbar. Die Kostenerstattungsregelungen müssen vom Plenum des Parlaments beschlossen werden und bedürfen der Anhörung der Kommission und der Zustimmung des Rats, kurz: sie müssen in dem für das Abgeordnetenstatut vorgesehenen Verfahren beschlossen werden.
Das Ergebnis ist paradox: Was unbedingt ins Statut gehört, nämlich die Regelung der Kostenerstattung, war darin nicht enthalten. Stattdessen behandelte das Statut ausführlich das Heimatgehalt und das Heimatruhegehalt, also Materien, die auch weiterhin national geregelt werden sollten.
Das Statut sieht keine Anrechnung anderer Bezüge auf EU-Ansprüche vor, auch dann, wenn diese aus öffentlichen Kassen fließen.
Das Statut, das ursprünglich erst mit der Konventsverfassung, also frühestens im Jahre 2006, hatte wirksam werden sollen, sollte nunmehr zu Beginn der neuen Legislaturperiode in Kraft treten, also bereits nach den Wahlen zum Europäischen Parlament am 13. Juni 2004.
Das innere Gesetzgebungsverfahren weist schwere Mängel auf: Zahlreiche relevante Daten und Umstände wurden überhaupt nicht ermittelt und konnten deshalb auch nicht in die erforderliche Abwägung einbezogen werden. Zum Teil wurden sogar eindeutig unrichtige, manipulativ aufbereitete Berechnungen zugrunde gelegt. Ob dieses Vorgehen mit dem Begründungsgebot des Art. 235 EGV übereinstimmt, muss bezweifelt werden.
Aus allen diesen Gründen hatten wir eine erste Fassung dieser Studie dem Ministerrat zugesandt und an ihn appelliert, dem Statut seine Zustimmung versagen, um so seiner gewaltenteilenden Kontrollfunktion gerecht zu werden und Schaden von Europa und besonders vom Europäischen Parlament zu wenden.
Der Rat hat in seiner Sitzung vom 26. Januar 2004 dem Statut seine Zustimmung versagt. Es fehlte bereits die nach Art. 190 Abs. 5 EG-Vertrag erforderliche qualifizierte Mehrheit, weil neben Deutschland auch Frankreich, Österreich und Schweden ihr Veto einlegten. Zu einer Erörterung und Entscheidung der steuerlichen Fragen, für die Einstimmigkeit erforderlich ist, kam es deshalb gar nicht mehr.
Auch diejenigen deutschen Abgeordneten, die vorher für das Statut gestimmt hatten, wandelten ihre Auffassung und distanzierten sich von dem Plan.
Vermutlich, um vor ihrer Basis im anstehenden Europawahlkampf bestehen zu können, haben einige Europaabgeordnete, als das Scheitern des Statuts bereits absehbar war und sie selbst bereits davon Abstand genommen hatten, eine Art "Dolchstoßlegende" erfunden und sie mit manipulierten Zahlen zu untermauern versucht: Das Statut sei in Jaheit gut und angemessen gewesen. Es sei allein an einer "populistischen Kampagne" der Bild-Zeitung gescheitert, vor der Bundeskanzler Schröder in die Knie gegangen sei. Dieser Legende, die auch der Parlamentspräsident übernahm, sind, zumindest vorerst, einige Medien, durch ihre Straßburger und Brüsseler Korrespondenten unzureichend informiert, aufgesessen.
Das künftige Schicksal des Statuts ist schwierig vorauszusagen.
Zu der öffentlichen Verwirrung trug auch bei, dass die vier im Rat opponierenden Regierungen die Gründe, die gegen das Statut sprechen, nur sehr lückenhaft nannten. Dies mag - neben diplomatischen und politischen Rücksichten - auch darauf beruhen, dass die Regierungen sich die Mög- lichkeit vorbehalten wollen, später, nach der Europawahl vom 13. Juni 2004, dann doch zuzustimmen. Demgegenüber sollte die Öffentlichkeit etwa in Deutschland schon vor der Wahl auf einer Klarstellung der Haltung ihrer Regierung bestehen.
Fiscal equalisation refers to attempts within a federal or at least significantly decentralised system of government to reduce fiscal disparities among subnational jurisdictions by using monetary transfers, either explicitly defined as equalisation transfers or linked to other types of grants or spending programs. At first glance, there might be considerable differences between the European countries in terms of organizing and financing local governments. However, a number of problems being faced are remarkably similar: Revenues available to local government should match their responsibilities and tax resources should be sufficient to enable them to keep pace with changes in fiscal needs. Since it could be difficult to maintain a good balance between evolving responsibilities and own local revenues, any fiscal imbalance raises the case for financial transfers between different tiers of government. This book presents a collection of essays which mainly concentrate on different systems of fiscal equalization at the local level in Europe. Features of the equalization system as well as their recent reforms are discussed. Showing the influence of progressing European integration.
Diener vieler Herren
(1998)
Während Normalverdiener ein ganzes Leben lang arbeiten müssen, um ihre Rente zu verdienen, brauchen Berufspolitiker dafür oft nur kurze Zeit: Jedes ihrer Amtsjahre verschafft ihnen ein Vielfaches an Rentenwert - Spitzenwerte gehen bis zum 75fachen. Aber damit nicht genug: Politiker können Einkommen und Renten aus verschiedenen Ämtern in Gemeinde, Land und Bund geradezu sammeln, ohne daß eine angemessene Verrechnung greift. Sie sitzen gleichzeitig im Parlament und auf der Regierungsbank und beziehen aus beiden Ämtern ein Salär. Abgeordnete können sogar ungestraft ihre Unabhängigkeit an finanzkräftige Interessenten verkaufen - als »Diener vieler Herren«.
Schonungslos macht der Autor hier erstmals das ganze System der Mehrfachversorgung unserer Politiker publik. Aber er erschöpft sich nicht allein in der Kritik, sondern legt einen konkreten Aktionsplan für die notwendigen Reformen vor. - Ein »Handbuch für wütende Wähler «.
Der Forschungsbericht dokumentiert die konzeptionellen Grundlagen für die Erstellung der kommunalen Eröffnungsbilanz sowie deren praktische Umsetzung bei der Stadt Uelzen. Die Dokumentation der Erstellung der Eröffnungsbilanz ist Teil der Gesamtdokumentation des Pilotprojektes "Von der Kameralistik zur Doppik" der Stadt Uelzen. Sie findet auch - wie die übrigen Teile der Dokumentation - auf den Interseiten der Stadt Uelzen unter www.uelzen.de
Folgen von Folgenforschung
(2002)
Die Emeritierung von Universitätsprofessor Dr. Carl Böhret war für das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer willkommener Anlass, ihn durch ein Symposium zu einem der Schwerpunkte seines wissenschaftlichen Wirkens zu ehren. Carl Böhret hat das Profil der Institutsforschung sowohl während seiner Amtszeit als Geschäftsführender Direktor als auch durch seine vielbeachteten Forschungsvorhaben nachhaltig mitgeprägt. Er hat es dabei immer in besonderer Weise verstanden, Wissenschaft und Praxis zu einem fruchtbaren Dialog zusammenzuführen. In diesem Sinne nahmen an dem vorliegend dokumentierten Symposium Vertreter aus Wissenschaft, Politik, Wirtschaft und Verwaltung teil, die Carl Böhret als Kollegen, Schüler, ehemalige Mitarbeiter, Kooperationspartner in der Forschung oder als langjährige Gesprächspartner in der Politikberatung verbunden sind, viele davon freundschaftlich.
Abgedruckt sind nachfolgend die Referate sowie die Beiträge zur Podiumsdiskussion. Was der Band nicht wiedergibt: An beiden Tagen des Symposiums, dem 16. und dem 17. November 2001, schlossen sich den Vorträgen lebhafte Diskussionen an, deren Reiz in dem Perspektivreichtum der vertretenen unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen und Praxiserfahrungen lag.
Unter der Federführung der damaligen Staatssekretärin des Bundesministeriums des Innern Frau Brigitte Zypries entstand die Arbeitsgruppe 2 „Vorreiterrolle des Staates“ der Initiative D21 e.V. und im Zusammenwirken mit dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer erfolgte die Durchführung eines Workshops mit dem Thema „Kooperationsverhältnisse der öffentlichen Hand“. Einen besonderen Schwerpunkt sollte das Zusammenwirken mit privaten Partnern bilden.Ziel dieses Workshops, der am 16. und 17. Oktober 2001 im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie in Berlin statt fand, war die Überprüfung der rechtlichen und organisatorischen Grundlagen für die Vertragsgestaltung bei Kooperationsverhältnissen. Daher richtete sich die Veranstaltung vorwiegend an einen Personenkreis, der auf Grund des in der Praxis gewonnenen Wissens wesentliche Erfahrungen und Erkenntnisse vermitteln und zur Erarbeitung von Lösungsansätzen beitragen konnte.
Die Präsentationen und Diskussionen dieses Workshops werden im vorliegenden Band dokumentiert. Nach einleitenden Vorträgen zu den Erfahrungen mit PPP in Großbritannien (Steadman) sowie zu Überlegungen einer möglichen gesetzlichen Verankerung von Kooperationsverhältnissen im Verwaltungsrecht (Ziekow)[2] wurden auf den fünf Referenzfeldern eGovernment, Verkehr und Infrastruktur, kommunale Ver- und Entsorgung, Sport und Kooperationen öffentlich-rechtlicher Partner verschiedene aktuelle Partnerschaftsprojekte vorgestellt – und zwar aus Sicht beider Partner. Die unterschiedlichen Zugänge der Partner bei der Definition des Projektes, der Strukturierung, Begründung und Ausgestaltung der Partnerschaft machen die Analyse und Typisierung auftretender Hemmnisse transparent und ausgewogen. Die Vorstellung der Referenzprojekte erfolgte entsprechend der obigen Einteilung in fünf Arbeitsgruppen, in denen die von den Präsentatoren dargestellten Problembereiche diskutiert und hinsichtlich ihres rechtlichen Kerns fokussiert wurden.In einer gemeinsamen Sitzung der Moderatoren der projektbezogenen Arbeitsgruppen und des Herausgebers wurden in Auswertung der Ergebnisse der Arbeitsgruppen als zentrale rechtliche Themen die Felder erarbeitet, die im weiteren Verlauf des Workshops in den themenbezogenen Arbeitsgruppen Vergaberecht, Gebührenrecht, Gesellschafts- und Umsatzsteuerrecht sowie Informationstransfer für PPP abgearbeitet wurden. Im Mittelpunkt stand dabei jeweils die Frage, inwieweit identifizierte Problemlagen mit den Instrumenten des geltenden Rechts bewältigt werden können und inwieweit Rechtsänderungen oder –ergänzungen notwendig sind.Die Zusammenfassung der Arbeiten des Workshops in diesem Band soll Entscheidungsträgern vor allem in den staatlichen und kommunalen Verwaltungen, aber auch in privatwirtschaftlichen Unternehmen Referenzmaterial und Gestaltungsanregungen für den Weg in Public Private Partnerships geben. Ziel ist es, erste Hilfestellungen für die Identifizierung geeigneter Projekte, vorhandener Erfahrungen und eventuell auftretender Probleme zu geben. Die Veranstalter waren sich von vornherein bewusst, dass es sich hierbei nur um einen ersten Schritt handeln kann.
Anknüpfend an den Workshop wurde deshalb die Unterarbeitsgruppe 2.5 „Public Private Partnership“ der Initiative D 21 gegründet, welche sich unter der Leitung von Rainer Grell den Auftrag gab, einen Leitfaden zur Erleichterung der Eingehung von Public Private Partnerships zu erarbeiten.Die ursprünglich in dem Workshop entstandene Idee eines Handlungsleitfadens hat die Unterarbeitsgruppe allerdings nicht weiter verfolgt. Die Anwendungsfelder und Erscheinungsformen von Public Private Partnerhips sind zu vielfältig, als dass auf diese Weise allgemein gültige Hilfen angeboten werden könnten. Dies soll nach den Vorstellungen der Unterarbeitsgruppe vielmehr in Form eines Prozessleitfadens geschehen, der weitgehend für alle entsprechenden Projekte Gültigkeit haben dürfte. Neben Überlegungen zur Eignung von Projekten für eine Public Private Partnership werden die Darstellung der Ausschreibungsproblematik sowie Fragen der Vertragsgestaltung und -durchführung den Schwerpunkt bilden. Nach Fertigstellung soll der Leitfaden auf einem Kongress einem interessierten Fachpublikum vorgestellt werden.
Die Mitarbeiterbefragung in der Saarländischen Landesverwaltung, die in der Zeit vom 21. Mai bis zum 31. Mai 2001 durchgeführt wurde, konnte in doppelter Weise erfolgreich abgeschlossen werden.
Äußerst erfolgreiche Durchführung der Befragung
Erstens war die Beteiligung an der Befragung sehr gut. Über alle 21 befragten Behörden hinweg liegt der Rücklauf der 3.193 ausgegebenen Fragebögen bei 73%. Alle beteiligten Behörden liegen dabei deutlich über 60%. (Viele - die allermeisten - vergleichbaren Mitarbeiterbefragungen liegen z.T. deutlich unter 50% Rücklaufquote). Damit konnte für alle 21 beteiligten Dienststellen sichergestellt werden, dass die eingegangenen Antworten ein repräsentatives Bild der in der Landesverwaltung vorhandenen Meinungen, Beobachtungen und Erfahrungen vermitteln.
Dies ist ein in bezug auf den Rücklauf hervorragendes Ergebnis, das keine vergleichbaren Befragungen vorweisen können und das gleichzeitig die Messlatte für vergleichbare Befragungen sehr hoch legt.
Wie aber die Ergebnisse zeigen, liefert eine solch breit angelegte und in die Tiefe gehende Mitarbeiterbefragung eine Menge steuerungsrelevante Informationen, auf die in Zukunft nicht verzichtet werden kann und sollte.
Zweitens zeigen aber auch die Ergebnisse der Befragung im Ganzen ein recht erfreuliches Bild. Erwartungsgemäß werden auch Einschränkungen sichtbar, deren Erfassung in der Befragung jedoch Ansatzpunkte für mögliche Verbesserungen liefern. Der Landesregierung werden hierdurch erweiterte Möglichkeiten geboten, in die Planung und Durchführung des im Anlaufstadium befindlichen Modernisierungsprozesses auch die Wünsche und Anregungen der Mitarbeiter/innen einzubeziehen.
Gliederung der Berichterstellung
Die Berichterstellung unterteilt sich in den hier vorliegenden Gesamtbericht und in Teilberichte für alle 21 einbezogenen Dienststellen.
1.
Der Gesamtbericht beinhaltet:
a) Differenzierungen nach den drei beteiligten Verwaltungsbereichen
Ministerien
Landesämter
Finanzämter
b) Kausalanalysen in bezug auf
Allgemeine Zufriedenheit der Beschäftigten
Arbeitsklima
Führungsverhalten/Führungsstile
Modernisierung (Verwaltungsreform)
Fallweise zu weiteren Themenstellungen
2.
Die Teilberichte beinhalten:
a) Differenzierungen nach internen Organisationseinheiten (Abteilungen / Sachgebiete)
b) Kausalanalysen (siehe oben), soweit sie dezentral sinnvoll erscheinen.
c) Angaben zu den „offenen Fragen“, d.h. Kritik und Verbesserungsvorschläge, die nur
„vor Ort“ interpretiert werden können.Der Gesamtbericht ist voll vertextet, enthält also Erläuterungen zu allen Ergebnissen und durchgeführten Analysen. Der Gesamtbericht sollte also – zumindest in Auszügen – zuerst gelesen werden. Die Interpretation der Tabellen und Grafiken in den Teilberichten fällt auf diese Weise leichter. Grundsätzlich ist zu empfehlen, Gesamtbericht und Teilbericht(e) parallel zu lesen (zuerst immer die entsprechenden Passagen des Gesamtberichts).Anzumerken ist an dieser Stelle, dass der Gesamtbericht eine etwas andere Gliederung besitzt als die Teilberichte, die sich aus technischen Gründen an der Gliederung der Fragebögen (die als Anhang in den Teilberichten enthalten sind) orientieren. In den Teilberichten wird jeweils angegeben, unter welchem Gliederungspunkt im Gesamtbericht die entsprechende Stelle zu finden ist; so sollte es keine Schwierigkeiten bereiten, mit beiden Berichten zu arbeiten.
Beteiligte an der Befragung
Die Befragung wurde unter der wissenschaftlichen Leitung von Herrn Prof. Dr. Helmut Klages in Zusammenarbeit mit der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragungen am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer durchgeführt.
Die Zusammenarbeit der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragungen mit der Staatskanzlei des Saarlands und den befragten Behörden hat sich als außergewöhnlich erfolgreich erwiesen, was insbesondere die im Vergleich mit anderen Befragungen erfreulich hohen Rücklaufquoten dokumentieren.
Wir möchten uns aber zu Beginn dieses Abschlußberichts speziell bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Saarländischen Landesverwaltung bedanken, die sich aktiv an der Befragung beteiligt haben. Diesen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ist es zu verdanken, dass die vorliegende Mitarbeiterbefragung ein großer Erfolg geworden ist. (In anderen bekannten Veröffentlichungen werden selbst 50% Rücklaufquote als gut und von privaten Instituten sogar ca. 20% noch als „erfolgreich“ gewertet!).Der große Erfolg der Mitarbeiterbefragung ist im wesentlichen auf drei Faktoren zurückzuführen:
Die Koordination des Gesamtprojektes durch die „Steuerungsgruppe Modernisierung der Saarländischen Landesverwaltung“ unter Federführung des Chefs der Staatskanzlei, Herrn Staatssekretär Karl Rauber.Die Begleitung des Projekts durch die Personalentwicklungs- und Koordinationsstelle unter Leitung von Herrn Ministerialdirigent Josef Mailänder (Leiter der Abteilung A der Staatskanzlei).
Die Hervorragende Vorbereitung der Befragung durch die bei der Staatskanzlei unter Federführung von Herrn Regierungsrat Elmar Schmidt eingerichtete zentrale Arbeitsgruppe „Mitarbeiterbefragung in der Saarländischen Landesverwaltung“ sowie der dezentral in den betroffenen Ressorts und Dienststellen projektbezogen eingerichteten Arbeitsgruppen.Den Beschäftigtenvertretungen gebührt zusätzlich Dank und Anerkennung für ihre besondere Beteiligung an der Durchführung der Befragung, indem sie sich nicht nur an den Informationsangeboten (Auftaktveranstaltungen / Mitarbeiterzeitung / Informationsbroschüren) aktiv beteiligt haben, sondern auch vielfach die Durchführung der Befragung begleitet haben.
Resümee und Ausblick
Nach den guten Erfahrungen, die im Rahmen dieser ersten Mitarbeiterbefragung gemacht wurden, sollte sich die Mitarbeiterbefragung als Führungsinformationsinstrument in der Saarländischen Landesverwaltung etablieren.
In anderen Verwaltungen, bei denen wir nach drei oder mehreren Jahren Wiederholungsbefragungen durchgeführt haben, hat sich gezeigt, dass insbesondere Informationen über die (Ver)Änderungen im Zeitablauf von Interesse sind.
Speziell die fortgesetzte Messung des „Erfolgs“ der eingeleiteten Modernisierungsmaßnahmen, muss für die Weiterentwicklung der Landesverwaltung von großem Interesse sein.Die „Produktion“ der Ergebnisse (Gesamtbericht und Teilberichte) erfolgte unter Zuhilfenahme der Statistiksoftware SPSS® und eigener Entwicklungen der AfV, auf der Basis des Datenbanksystems MySQL®, der Programmiersprache JAVA® und der Textauszeichnungssprache XML®. (Bei den drei letztgenannten Produkten handelt es sich um sogenannte freie, oder zumindest teilweise freie (MySQL®) Softwareprodukte). Gegenüber der Statistiksoftware SPSS® hat die von der AfV selbst entwickelte Lösung den Vorteil, dass sie sowohl statisch, also Arbeitsplatzbezogen, nutzbar ist, grundsätzlich aber auch in Netzen (Intranet / Internet) verwendbar ist. Es bestünde prinzipiell also auch die Möglichkeit, die Ergebnisse im Intranet der Landesverwaltung recherchierbar zu machen; wobei selbstverständlich auch notwenige Restriktionen, z.B. durch Passwortschutz, berücksichtigt werden können. Ein solches System könnte z.B. dann von Nutzen sein, wenn die Ergebnisse der Mitarbeiterbefragung mit den Ergebnissen anderer Modernisierungsinstrumente, z.B. von Kundenbefragungen, vernetzt werden sollen. So könnte ermittelt werden, inwieweit die Einschätzungen der Beschäftigten über die Kundenorientierung ihrer Abteilung mit derjenigen der Kunden übereinstimmt; aber auch viele andere Nutzungsmöglichkeiten sind denkbar, die Stichworte sind hier Wissensmanagement und DataWarehouse. So wäre z.B. im Modernisierungsteil der Befragung ein System denkbar, das im Sinne der Benchmarking-Idee, Befragungsergebnisse mit Dokumenten vernetzt. So könnte, wenn in einem bestimmten Haus oder in einer bestimmten Organisationseinheit festgestellt wird, dass man selbst „unterdurchschnittliche“ Ergebnisse erzielt, und andere Einheiten Hinweise oder Hilfestellungen für Verbesserungen o.ä. anbieten, z.B. Dokumente zum dort durchgeführten Qualitätsmanagement etc., direkt auf diese Informationen zugegriffen werden, sei es durch den Kontakt zu den zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern oder durch den Zugriff auf relevante Dokumente.Offenlegung aller Informationen
Informationen über die Ergebnisse der Befragung werden den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Informationsveranstaltungen mitgeteilt. Für alle beteiligten 21 Dienststellen wurden detaillierte Auswertungen (Berichte) erstellt. Alle von der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragung gelieferte Informationen stehen sowohl der Leitung, als auch allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zur Verfügung.
Am 16. Oktober 1999 fand zu Ehren von Klaus König, der am 21. April 1999 seinen 65. Geburtstag gefeiert hatte, ein Forschungssymposium statt. Nach der Konzeption der Herausgeberinnen Angelika Benz und Natascha Füchtner, die das Symposium koordiniert haben, sollten Personen teilnehmen, die als Mitarbeiter von Klaus König am Lehrstuhl oder unter dem Dach des Forschungsinstituts eine prägende Zeit erfahren haben und ihm seitdem in besonderer Weise verbunden sind. Die Herausgeberinnen waren sowohl am Forschungsinstitut als auch an der Hochschule tätig.
Dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer ist es eine Freude, die Beiträge in der Reihe der „book“ zu veröffentlichen. Die Ehrung durch das Institut selbst wird traditionsgemäß später erfolgen.Der Verwaltungswissenschaft ist zu wünschen, dass Klaus König, der als Vorgänger des Unterzeichners das Forschungsinstitut von 1996 bis 1999 geleitet hat, seine besondere Fähigkeit, der Verwaltungsforschung ein überzeugendes interdisziplinäres und internationales Profil zu geben, in Speyer noch lange entfalten wird. Davon, dass er seinen Schülern in unterschiedlicher Akzentsetzung die Verwaltungswissenschaft als integrierende Verwaltungstheorie und Realwissenschaft vermittelt hat, mögen die nachfolgenden Beiträge zeugen.
In den letzten Jahren hat in zahlreichen Ländern eine Verwaltungsreform Einzug gehalten, die auf eine grundlegende Veränderung der Öffentlichen Verwaltung zielt. New Public Management ist der Oberbegriff dieser weltweit relativ einheitlichen „Gesamt-Bewegung“ der Verwaltungsreformen. New Public Management befasst sich mit der Modernisierung öffentlicher Einrichtungen und neuen Formen öffentlicher Verwaltungsführung. Charakteristisch für New Public Management-Reformen ist der Wechsel von der Input- zur Outputorientierung. Dabei gibt es nicht ein New Public Management-Modell, sondern zahlreiche nationale Ausprägungen. Die deutsche Variante des New Public Management ist das Neue Steuerungsmodell, das speziell für den kommunalen Bereich entwickelt wurde. In der Schweiz und in Österreich spricht man von Wirkungsorientierter Verwaltungsführung (WoV)[1].
In Deutschland sind in den letzten Jahren nicht nur in der Kommunalverwaltung, sondern auch in verschiedenen Bereichen der Staatsverwaltung Elemente des Neuen Steuerungsmodells (unter anderem Produkte, Kosten- und Leistungsrechnung, Zielvereinbarungen, Controlling, Budgetierung, dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung) eingeführt worden. Im Rahmen dieser Entwicklung zeigt sich, dass durch die Einführung der einzelnen Elemente des Neuen Steuerungsmodells nicht nur das Verhältnis von Regierung und Verwaltung berührt wird, sondern auch das Verhältnis von Parlament und Regierung.
Der Rolle des Parlaments im Gefüge des Neuen Steuerungsmodells ist bisher in Deutschland jedoch nur wenig Beachtung geschenkt worden. Dabei erfordern die geschilderten Entwicklungen eine intensive Betrachtung und auch eine Neuordnung der Stellung und der Aufgaben des Parlaments im Verhältnis zu den anderen beteiligten Organen. So gilt es unter anderem festzulegen, inwieweit die Trennlinie der Gewaltenteilung und die Formen der Zusammenarbeit zwischen Parlament und Regierung neu gestaltet werden müssen.
Hierbei ist es Aufgabe der Parlamente selber, ihre Aufgaben und Funktionen, bezogen auf die Anforderungen des 21. Jahrhunderts, zu analysieren und zu verdeutlichen, um auf dieser Grundlage Lösungen für die Zukunft zu erarbeiten.
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[1] Vgl. zu diesem Absatz insgesamt Schedler, Kuno/Proeller, Isabella, New Public Management, S. 5.
Der Forschungsbericht enthält Referate und Diskussionen, die anlässlich einer Forschungstagung „Parlamentarische Steuerungsordnung“ am 12. und 13. Oktober 2000 in Speyer gehalten bzw. geführt wurden. Diese Forschungstagung fand im Rahmen des Forschungsprojektes „Parlamentarische Steuerungsordnung“ statt, welches seit Juni 1999 unter der wissenschaftlichen Leitung des Herausgebers von Forschungsreferent Assessor jur. Kai-Olaf Jessen am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer bearbeitet wird. In den letzten Jahren sind nicht nur in der Kommunalverwaltung, sondern auch in verschiedenen Bereichen der Staatsverwaltung Elemente des sog. Neuen Steuerungsmodells (Produkte, Kosten- und Leistungsrechnung, Zielvereinbarungen, Controlling, Budgetierung, dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung) eingeführt worden. Neben diesen eher auf die Binnenmodernisierung der Verwaltung ausgerichteten Instrumenten haben Privatisierungen und Auslagerungen aus der Kernverwaltung stattgefunden.
Diese Maßnahmen haben die Frage nach der Rolle des Parlaments im Rahmen der Staatsmodernisierung aufgeworfen. Dabei geht es nicht nur um klassische Fragen der Gesetzgebung, sondern um sämtliche Probleme des Zusammenwirkens zwischen Parlament und Regierung. Auch die Befugnisse des Rechnungshofs sind in diesem Zusammenhang neu zu diskutieren.
Der Begriff der Träger öffentlicher Belange (kurz: TöB) nimmt dabei eine Schlüsselfunktion ein: Er führt in Abgrenzung zur Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem völlig anderen (Verfahrens-) Rechtsregime. Die TöB-Beteiligung ist im Zuge der jüngeren Beschleunigungsgesetzgebung zunehmend formalisiert worden. So sind verstärkt Äußerungsfristen normiert worden, an eine etwaige Verfristung werden immer öfter unmittelbare Sanktionierung geknüpft, insbesondere in Form der sogenannten Behördenpräklusion.
Ziel des von Mai 1998 bis einschließlich Oktober 2000 laufenden Projektes war es zum einen, mit einer rechtlichen Analyse einen Beitrag zur Anreicherung des Allgemeinen Verwaltungsrechts zu leisten, indem aus den einzelnen Regelungen zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange fachbereichsübergreifende Strukturen herausgearbeitet werden. Zum anderen wurde die zunehmende Formalisierung der TöB-Beteiligung auch sozialempirisch untersucht. Der Schwerpunkt des vorliegenden Forschungsberichtes liegt in der Auswertung der sozialempirischen Untersuchung, welche bei der Anwendung der einschlägigen Vorschriften befassten Behörden in mehreren Bundesländern durchgeführt worden ist. Im Mittelpunkt standen dabei die allgemeine Bewertung der Formalisierung der TöB-Beteiligung durch den Gesetzgeber sowie die praktische Umsetzung einzelner Aspekte der Verfahrensbeschleunigung.
Den einzelnen Fragestellungen sind - soweit für das Verständnis erforderlich - rechtliche Einführungen vorangestellt. Der Forschungsbericht ergänzt damit die von Thorsten Siegel separat veröffentlichte Studie „Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange – Eine Analyse der rechtlichen Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung der Beschleunigungsgesetzgebung“, in welcher die rechtlichen Perspektiven umfassend abgehandelt werden.
Der Forschungsbericht befasst sich mit der Entwicklung einer der grundgesetzlichen Wertordnung entsprechenden, systematischen Methodik. Gegenstand der Untersuchung ist dabei die Rechtsbildung auf den Gebieten Gesetzgebung (einschließlich Verfassunggebung), Rechtsprechung und Verwaltung. Ausgangspunkt unserer Überlegungen sind dabei die verschiedenen Lehren von der Gesetzesauslegung und die aus ihnen abgeleiteten Interpretationsregeln. In kritischer Auseinandersetzung mit der vom Bundesverfassungsgericht vorausgesetzten ‘materialen Wertordnung des Grundgesetzes’ wird so eine Regelungstheorie rekonstruiert und auf den oben skizzierten Untersuchungsgegenstand angewendet.Nach Analyse und Kritik der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur ‘materialen Wertordnung des Grundgesetzes’ wird der Versuch unternommen, ein auf wenige Grundpositionen zurückgeführtes System der Werte unserer Verfassung zu entwickeln. Dabei steht neben Herleitung und Darstellung dieser Grundwerte ihr Verhältnis zueinander im Vordergrund. Anschließend wird die Beziehung unserer staatlichen Werteordnung zu den überkommenen Staatszwecklehren näher untersucht.Gemäß dem Ziel dieses Forschungsprojekts, eine der grundgesetzlichen Werteordnung entsprechende Methodik der Rechtsbildung zu entwickeln, werden die gewonnenen Erkenntnisse sodann in einem zentralen Bereich der Rechtsbildung, dem der richterlichen Gesetzesinterpretation, auf ihre Verwertbarkeit hin überprüft. Schwerpunkt des Interesses ist dabei, inwieweit die Ausrichtung an der grundgesetzlichen Werteordnung zu einer Systematisierung der tradierten Auslegungsmethoden beitragen kann. Ergebnis dieser Bemühungen ist die Darstellung einer verfassungsorientierten Rang- bzw. Reihenfolge der juristischen Auslegungscanones, die den bisherigen Stand der Dogmatik, wonach sich ein Rangverhältnis der Canones nicht oder nur sehr eingeschränkt etablieren lässt, weiterzuentwickeln sucht.
Anschließend erfolgt eine Untersuchung des auf Adolf Merkl und Hans Kelsen zurückgehenden Konzeptes vom ‘Stufenbau der Rechtsordnung’ nach dessen Analyse und Kritik ein eigenständiges Modell der gestuften bundesdeutschen Rechtsordnung entwickelt wird, das der funktionalen Gewaltenteilung im Staat unter Berücksichtigung der erarbeiteten methodischen Rahmenbedingungen Rechnung trägt. Die Integration dieses Modells in das System der grundgesetzlichen Werteordnung schließt die Arbeit in diesem Bereich ab.Besonderes Augenmerk wird zudem auf die Frage der Werterealisierung durch Rechtsnormen gelegt; in diesem Zusammenhang wird die rechtsmethodische Unterscheidung von Regeln und Prinzipien auf den neuesten wissenschaftlichen Stand gebracht und für die Gesamtkonzeption fruchtbar gemacht. Ausgangspunkt dieser Untersuchung waren Niklas Luhmanns Überlegungen zu den verschiedenen Arten der Normprogrammierung.
Unsere methodische Untersuchung der Rechtsbildung unter dem Grundgesetz erschöpft sich dabei nicht in der Darstellung der normativ-wertmäßigen Rahmenbedingungen der Rechtsbildung innerhalb der verschiedenen Ausprägungen der Staatsgewalt, sondern versucht ansatzweise auch die verfahrensmäßigen Bedingungen und empirischen Ausgangspunkte jeder Normbildung einzubeziehen.
Das Gesamtkonzept der Rechtsbildung wird daher auf der einen Seite durch die Einführung eines – die Luhmannschen Programmierungsvorstellungen erweiternden – Modells prozeduraler Programmierung ergänzt und auf der anderen Seite durch die Betrachtung zeitgemäßer Theorien sachlicher Richtigkeit (Jaheitstheorie von Habermas) abgerundet.
Der Forschungsbericht enthält Referate, die anlässlich des gleichnamigen Symposiums vom 29. bis 30. September 2000 am Forschungsinstitut für öffentlich Verwaltung in Speyer gehalten worden sind. Der Referentenkreis setzte sich unter anderem aus Mitgliedern des Arbeitskreises „Entwicklung und Verwaltung“ zusammen, ein eher informaler Zusammenschluss von Persönlichkeiten aus der Verwaltungspraxis, von entwicklungspolitischen Vollzugsorganisationen, Stiftungen, Universitäten, Hochschulen, der die freie Diskussion einschlägiger Themen pflegt. Das Symposium zieht zugleich eine Zwischenbilanz zu dem von Univ.-Prof. Dr. Dr. Klaus König seit Beginn 1999 geleiteten Forschungsprojektes „Staat und Verwaltung aus globaler Sicht: Die Perzeption der Vereinten Nationen, der OECD und der Weltbank“. Inhaltlich finden sich sowohl Beiträge zu den verschiedenen Governance-Ansätzen der Vereinten Nationen, der OECD und der Weltbank, als auch Referate zu der Governance-Programmatik verschiedener Durchführungsorganisationen wie der Hans-Seidel-Stiftung, der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit und der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung. Weiterhin werden Local Governance und die Erfahrungen mit Dezentralisierungsprojekten thematisiert.
Am 22. Juni 1889 wurde das „Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung“ verabschiedet. Neben Krankheiten (1883) und Betriebsunfällen (1884) wurden damit auch Alter und Erwerbsunfähigkeit als zentrale und in der Industriegesellschaft nur unzureichend abgesicherte Lebensrisiken von der staatlichen Sozialgesetzgebung erfasst. Der Forschungsbericht untersucht [1.] den Entstehungsprozess des ersten deutschen Rentenversicherungsgesetzes vor dem Hintergrund der politischen und sozialen Verfassung des Kaiserreiches. Da Bismarck sich in den entscheidenden Jahren seit 1887 bereits aus der sozialpolitischen Gesetzgebung weitgehend zurückgezogen hatte, wurden Handlungsspielräume frei, die anderen Akteuren nicht nur vorher kaum denkbare Durchsetzungschancen eröffneten, sondern ihnen auch erhöhte Verantwortung zumaßen. Das Gesetz wurde im Reichsamt des Innern angestoßen, als Entwurf zunächst vom Bundesrat behandelt und schließlich in drei Lesungen des Reichstags durchberaten. Während die öffentlichen Beratungen des Reichstags zu dieser Materie in der Literatur bereits verschiedentlich analysiert wurden, legt diese Studie besonderes Gewicht auf die bisher unbekannten Aushandlungsprozesse zwischen den obersten Reichsbeamten, den Bundesratsvertretern der Einzelstaaten und den Reichstagsabgeordneten. Dafür wurden Aktenbestände sowohl aus dem Bundesarchiv wie auch aus den Archiven der größeren Länder Preußen, Bayern, Baden, Württemberg und Sachsen ausgewertet.
Die Analyse des politischen Entscheidungsprozesses zum Gesetz wird [2.] verknüpft mit einer Untersuchung seines sozialpolitischen Gehalts. Für einige Kernelemente des Gesetzes wird genau zurückverfolgt, wer welche Bestimmung durchzusetzen half und wer andererseits mit welchen Gegenkonzepten scheiterte. Die Durchleuchtung solcher Entstehungshintergründe trägt zum besseren Verständnis charakteristischer Züge des deutschen Rentenversicherungssystems bei, die sich zum Teil bis heute erhalten haben. Ein solches Charakteristikum ist die Differenzierung der Beiträge und Leistungen entsprechend dem Lohneinkommen, die keineswegs von vornherein selbstverständlich war. Sowohl innerhalb der Reichsverwaltung wie auch unter den konservativen Parlamentariern gab es eine starke Bewegung zugunsten von Einheitsrenten, die nur einen minimalen Schutz gegen die ärgste Altersarmut gewährleisten sollten. Letztlich blieben die Vertreter dieser Richtung aber in der Minderheit.
Im Ausblick der Studie wird die deutsche Gesetzgebung für die Versorgung von Alter und Erwerbsunfähigkeit im Zusammenhang mit dem zeitgenössischen internationalen Vergleichsfeld diskutiert, um einen Beitrag zur historischen Verortung des deutschen Sozialstaats zu leisten.
Der vorliegende Band enthält die Referate, die auf einem vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Zusammenarbeit mit dem Ministerium des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz am 8. Juni 2000 in der Speyerer Stadthalle veranstalteten Workshop vorgetragen wurden. Die Veranstaltung bildete den Auftakt zu einem Projekt, in dessen Rahmen das Widerspruchsverfahren, wie es in Rheinland-Pfalz vor den Rechtsausschüssen durchgeführt wird, auf Änderungsbedarfe und Innovationspotentiale untersucht wird. Ein solches Unterfangen setzt die Einbeziehung möglichst aller mit der Durchführung von Widerspruchsverfahren in Berührung kommender Fachleute voraus. Allein die Nutzung der zu Fragen des Widerspruchsverfahrens aus verschiedenen Perspektiven vorhandenen Sachkompetenzen kann zu Lösungen führen, die den Funktionen des Vorverfahrens Rechnung tragen. Insoweit versteht sich die folgende Sammlung von Vorträgen und hierzu geführten Diskussionen als Materialsammlung, auf die im weiteren Fortgang des Projekts immer wieder zurückgegriffen werden kann.
Das Projekt wird seitens des Ministeriums des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz von Herrn Staatssekretär Dr. Ernst Theilen und in der Durchführung von Herrn Oberregierungsrat Manfred Heeb, betreut. Ohne die engagierten Referentinnen und Referenten sowie Diskussionsteilnehmerinnen und -teilnehmer hätte die Veranstaltung nicht durchgeführt werden können. Ihnen sei deshalb ebenso gedankt wie Frau Erika Kögel, Sekretärin an meinem Lehrstuhl, meiner Assistentin Frau Dr. Annette Guckelberger und Herrn Forschungsreferenten Thorsten Siegel für die Hilfe bei der Vorbereitung und Durchführung der Tagung. Die Hauptlast hat diesbezüglich Frau Elsie Medl, Sektretärin an meinem Lehrstuhl, getragen, die darüber hinaus nicht nur die mühevolle Aufgabe übernommen hat, die Tonbandmitschnitte zu transkribieren, sondern den Tagungsband auch redaktionell betreut hat. Die Schlussredation lag in den Händen von Frau Irene Eggensberger und Frau Ursula Jungkind vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung.
Als ich im Jahr 1998 das Forschungsprojekt „Vorbereitung und Übernahme staatlicher Entscheidungen durch plural zusammengesetzte Gremien“ konzipierte, knüpfte ich an die Beobachtung an, daß zahlreiche staatliche Entscheidungen, die eine gewisse Komplexität aufweisen, von Gremien maßgeblich vorbereitet oder sogar getroffen werden, die an einer Schnittstelle von Staat und Gesellschaft stehen. Mit dem Begriff „plural zusammengesetzte Gremien“ sollte in diesem Sinne der Untersuchungsgegenstand dahin eingegrenzt werden, daß es nicht um ausschließlich aus Amtswaltern zusammengesetzte Kollegial-Gremien im Binnenbereich der staatlichen Organisationen geht, sondern um Gremien, die zwar in staatliche Entscheidungsverfahren eingebunden, in denen aber jedenfalls auch Private vertreten sind. Die damalige Projektbeschreibung, die im Arbeitsplan 1999 und Forschungsprogramm 1999-2003 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung abgedruckt ist (s. dort S. 79), lautete:
„Staatliche Entscheidungen werden zunehmend durch plural zusammengesetzte Gremien vorbereitet und teilweise auf sie übertragen. Die Auswahl der Gremienmitglieder nach Sachverstand oder Repräsentation gesellschaftlich relevanter Gruppen und die Ausgestaltung der Entscheidungsverfahren sollen den Argumentationsstandard und die Akzeptanz der Entscheidungen in Bereichen verbessern, in denen eine auf herkömmliche Mittel einer hierarchisch gegliederten Verwaltung gestützte Entscheidungsfindung als unangemessen angesehen wird. Eine Ursache für die Ausweitung des Gremienwesens – von Sachverständigenbeiräten bis hin zu Ethik-Kommissionen – liegt nicht allein in der wachsenden Komplexität der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Optionen und Strukturen, sondern auch in einem veränderten Staatsbewußtsein, welches nach einer immer stärkeren ‚Sozialisierung’ ursprünglich staatlicher Aufgaben und Entscheidungen drängt.In einem ersten Schritt soll nach einer Bestandsaufnahme der in die staatliche Willensbildung bzw. Entscheidungsfindung einbezogenen Gremien eine Typologie nach Zusammensetzung, Verfahren und Entscheidungsinhalt erstellt werden. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, in welchen Grenzen die Überantwortung von Verfahrensschritten bzw. Entscheidungen an plural zusammengesetzte Gremien verfassungsrechtlich zulässig ist. In einem dritten Schritt sollen Leitlinien ausgearbeitet werden, die dem Gesetzgeber und der Verwaltung bei der Schaffung solcher Gremien, der Aufgabenübertragung und der Verfahrensgestaltung als Hilfestellung dienen können.“
Bei der Bearbeitung des Projekts, für die Frau Assessorin Alexandra Unkelbach gewonnen werden konnte, zeigte sich rasch, daß die Gremienlandschaft kaum zu überblicken ist. Das Projekt wurde daher auf Gremien der Bundesebene beschränkt. Der vorliegende Forschungsbericht enthält eine Auswertung der verfügbaren empirischen Daten und faßt diese zu einer Typologie zusammen. Aufgrund der Erhebungen konnte – jedenfalls für die Bundesebene – nicht verifiziert werden, daß ein signifikantes quantitatives Wachstum des Gremienwesens in den zurückliegenden Jahren zu verzeichnen ist. Wohl gibt es zahlreiche Indizien, daß der Formenreichtum des Gremienwesens zugenommen und die Arbeit der Gremien und ihre qualitative Stellung im Verwaltungsverfahren erheblich an Bedeutung gewonnen haben. Die von Frau Unkelbach in aufwendiger Suche erschlossenen Daten weisen das Gremienwesen als ein großes interdisziplinäres Forschungsfeld aus, dessen Einzelareale in einem auf zwei Jahre angelegten Forschungsprojekt zunächst nur sehr selektiv in den Blick genommen werden können.Neben einer Typologie trägt der vorliegende Bericht in Ansätzen auch dem zweiten Schritt der Projektbeschreibung Rechnung, indem im Hinblick auf die unterschiedlichen Gremientypen die kritischen verfassungsrechtlichen Fragen identifiziert werden. Eine erste Vertiefung einzelner Fragen findet sich in dem vom Projektleiter herausgegebenen Tagungsband „Gremienwesen und staatliche Gemeinwohlverantwortung“ (Berlin 2001). Dieser Tagungsband enthält auch eine Checkliste, welche im Sinne des in der Projektbeschreibung genannten dritten Schritts die bei Errichtung eines plural zusammengesetzten Gremiums zu beantwortenden Fragen skizziert und so zu einer Rationalitätssteigerung bei der Einsetzung von Gremien beitragen soll. Insgesamt stellen sowohl der vorliegende Bericht als auch der Tagungsband den Einstieg in einen Forschungsgegenstand dar, welcher überaus facettenreich ist und die Aufmerksamkeit von Forschern unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen verdient.
Der vorliegende Forschungsbericht ist ein „Zwischenprodukt“ eines schon länger bestehenden Forschungsinteresses. Vor dem Hintergrund der Finanznot der öffentlichen Haushalte in Deutschland war seit Beginn der neunziger Jahre beobachtet worden, daß unter anderem auch kommunale Gebühren angehoben worden waren. Mit Blick auf den unterdurchschnittlichen Anteil der Gebührenfinanzierung in Deutschland lag eine solche Strategie nahe. Im Zusammenhang mit Untersuchungen zur Verwaltungsmodernisierung spielen kommunale Gebühren ebenfalls eine nicht unbedeutende Rolle. Zu einer umfassenden Aufgabenkritik gehört nämlich nicht nur die Frage, ob und inwieweit der Staat noch in bestimmten Bereichen tätig werden soll, sondern auch eine Entscheidung darüber, ob insbesondere im Bereich der sogenannten spezifizierbaren öffentlichen Leistungen eine Entgelt- anstelle einer Steuerfinanzierung ein optimales öffentliches Güterangebot eher gewährleisten kann. Die Finanzwissenschaft hat zum Thema optimale Preise im öffentlichen Sektor insbesondere in den siebziger und achtziger Jahren intensiv geforscht. Hier galt es zu überprüfen, ob und inwieweit die Kommunen nicht nur bei den großen Gebühreneinrichtungen – Wasser, Abwasser und Abfall – den Preisbildungsregeln folgen. Fernziel des Projektes sollte dann die Entwicklung einer neuen Gebührenordnung für andere Benutzungs- und Verwaltungsgebühren sein.Wie es bei empirischer Forschung so häufig vorkommt, erwies sich bereits das Vorhaben, zunächst einmal zu analysieren, wie denn in Deutschland Gemeinden und Gemeindeverbände ihre Gebühren kalkulieren, schwieriger als erwartet. Die amtliche Statistik stellte sich für derartige spezielle Fragestellungen als wenig ergiebig heraus. Eine erste Fallstudie mußte erarbeitet werden. Die Stadt Speyer bot sich für einen ersten Einstieg an. Weitere Städte sollen folgen.
Die Übernahme eines Vortrages führte schließlich dazu, den ersten Teil des Projektes konkret zu bearbeiten. Der vorliegende Forschungsbeitrag entspricht in weiten Teilen der Druckversion des Vortrages. Er enthält aber zusätzliches Material. Des weiteren erreichen die book nicht nur die rein wissenschaftlich Interessierten, sondern in erster Linie auch PraktikerInnen in Staat und Verwaltung, die ihr Berufsfeld als gestaltbar und reformwürdig ansehen.
Die Verwaltungsreform in Australien und in diesem Zusammenhang die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens haben sehr viel weniger internationale Aufmerksamkeit erfahren als ähnliche Entwicklungen in Neuseeland. Ein Grund liegt sicher darin, dass die Reformen in Neuseeland früher eingeleitet wurden als in Australien und dass das Konzept des schlanken, vornehmlich kontrahierenden und regulierenden Staates (contracting and regulatory state) und – soweit überhaupt noch Außenleistungen erbringend – einer marktorientierten Verwaltung dort am konsequentesten durchgesetzt wurde.Nun ist der Blick auf Australien aber durchaus auch interessant: Gerade weil die marktorientierte Umstrukturierung nicht mit neuseeländischer Konsequenz erfolgt, weil der Reformansatz pragmatischer ist, weil es wegen der föderalen Struktur und des Größenunterschieds andere Umsetzungsprobleme gibt als in Neuseeland und weil die Reforminitiativen in den Gliedstaaten und nicht im Zentralstaat ihren Ausgang nahmen. All diese Argumente gelten nicht nur für die Verwaltungsreform als Ganzes, sondern auch für die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens.
Gegenstand dieser Studie ist die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens in Australien auf zentralstaatlicher Ebene (Commonwealth) und teilstaatlicher Ebene (States und Territories). Dabei steht der Übergang von einem zahlungsorientierten Rechnungswesen (cash accounting) zu einem ressourcenorientierten finanziellen Rechnungswesen (accrual accounting) sowie die Einführung eines output- und ressourcenorientierten Haushalts (outputoriented and accrual based budget) im Mittelpunkt des Interesses. Australien hat in diesen Bereichen gegenüber Deutschland einen gewissen Erfahrungsvorsprung, und diese Arbeit soll dazu beitragen, die Erkenntnisse daraus für die weitere Diskussion und Umsetzung in Deutschland verfügbar zu machen.
Materialgrundlage bilden die Ergebnisse von Interviews mit Mitarbeitern der Finanzministerien, der Rechnungsprüfungsbehörden und von Fachministerien des Commonwealth sowie von New South Wales, South Australia und Victoria, Diskussionen mit Parlamentariern und Gespräche mit Experten der Australian Accounting Research Foundation und der Australian Society of Certified Practising Accountants im Februar und März 2000. Darüber hinaus erfolgte eine Auswertung einschlägiger Dokumente, Stand: (Nordhalbkugel-)Frühjahr 2000.
Meinen Gesprächspartnern danke ich für die Bereitschaft, mir ausführlich und offen Rede und Antwort zu stehen. Der Macquarie Graduate School of Management danke ich für das Gastrecht, das ich während meines Australien-Aufenthaltes genießen durfte. Professor James Guthrie, mit dem mich gemeinsame fachliche Interessen seit langem verbinden, gebührt besonderer Dank für seine Unterstützung meiner empirischen Arbeit. Schließlich bedanke ich mich bei der Fritz Thyssen Stiftung, deren finanzielle Unterstützung mir diese Untersuchung ermöglicht hat und beim Land Rheinland-Pfalz für die Freistellung von den Lehrverpflichtungen durch Gewährung eines Forschungssemesters.
Der Forschungsbericht enthält Referate, die im Frühjahr und im Herbst 1999 im Rahmen des Arbeitskreises „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert" vorgetragen worden sind. Dieser Arbeitskreis ist im Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften eingerichtet, fasst Verwaltungswissenschaftler von deutschen Universitäten mit Speyerer Kollegen zusammen und wird als Projekt des Instituts geführt. Er hat sich zwei Aufgaben gestellt: Zum einen geht es um die Sache der öffentlichen Verwaltung an der Jahrhundertwende, zum anderen werden in einer Standortbestimmung methodische Ansätze, Wissenschaftsprobleme und Ergebnisse der Verwaltungsforschung diskutiert. Die vorliegenden Vorträge gehören in den Zusammenhang der zweiten Aufgabenstellung. Sie nehmen folgende Standortbestimmungen vor: Gerd Roellecke, Die Verwaltungswissenschaft - von außen gesehen; Hans-Ulrich Derlien, Standort der empirischen Verwaltungsforschung; Klaus König, Zwei Paradigmen des Verwaltungsstudiums - Vereinigte Staaten von Amerika und Kontinentaleuropa; Helmut Klages, Verwaltungsmodernisierung aus der Sicht der Wertewandel-Forschung; Rudolf Fisch, Widerstände gegen Veränderungen in Behörden - sozialpsychologische Perspektiven.
Die im Forschungsbericht zusammengefassten Studien sind im Rahmen des Vorhabens „Öffentliche Verwaltung zwischen Management und Gouvernanz" im Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer verfasst worden. Sie setzen sich unter unterschiedlichen Vorzeichen mit der Modernisierungsbewegung des „Neuen Öffentlichen Managements" auseinander. Da der Grund des neuen Managerialismus in der Finanzierungskrise des westlichen Wohlfahrtsstaates liegt, wird nicht nur die managerialistische sondern auch die ökonomische Frage aufgeworfen. Folgende Teilthemen werden behandelt: Ordnungspolitische Probleme der Privatisierung; Räumliche Planungen in der Ökonomisierung und Managerialisierung der öffentlichen Verwaltung; „Public Sector Management" oder Gouvernanz - Leitungs- und Steuerungsprobleme der öffentlichen Verwaltung; Reinventing Government - The German Case.
Die Verwaltungsmodernisierung erstreckt sich auf alle Ebenen und Bereiche des öffentlichen Sektors. Dabei ist auffällig, dass auf der Länderebene vielfältige Reformbemühungen gerade die Mittelinstanzen betreffen. So wird in einigen Ländern eine Binnenmodernisierung der mittleren Verwaltungsebene betrieben, in anderen ist die Auflösung ihrer bisherigen Organisationsstruktur in der Diskussion. In anderen Ländern ist eine Neuorganisation sogar schon beschlossen worden und die Umsetzung des Beschlusses ist in vollem Gange.
Diese Aktivitäten in den Ländern bildeten den Anstoß für eine Arbeitstagung der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung (WiDuT) zum Thema „Neuorganisation der Mittelinstanzen".
Die Tagung wurde im November 1999 mit dem Ziel durchgeführt, den Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen Modernisierungsbeauftragten der Länder zu befördern. Dieses Bestreben konnte erreicht werden, weil Bedienstete aus allen Landesverwaltungen mit einem dreistufigen Verwaltungsaufbau an der Tagung teilnahmen und so das Wissen um die Konzepte und Implementationsstrategien bezüglich der Veränderungen in den Mittelinstanzen erhöht werden konnte. Dem Wunsch der Teilnehmer/innen nach einer Ausdehnung und Vertiefung des Erfahrungsaustauschs kann insofern entsprochen werden, als am 21. September 2000 eine Tagung über erste Erfahrungen mit der „Neuorganisation einer Landesverwaltung" an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer veranstaltet wird. Der vorliegende Forschungsbericht, der auch als „Basisinformation" für diese Tagung dient, dokumentiert die Absichten und den Stand der Umsetzung bei den Veränderungsprozessen in der mittleren Verwaltungsebene der Länder, zudem werden historische Erfahrungen aufgegriffen, da aus diesen für aktuelle und zukünftige Reformprozesse gelernt werden kann.
So berichtet Helmut Hueber in seinem Beitrag zur Reform der Mittelinstanz in Baden-Württemberg, dass man dort bereits Anfang der 70er Jahre eine gesetzliche Regelung zur Auflösung und Neuorganisation der Regierungspräsidien erlassen hatte. Die damalige Rücknahme dieser Regelung zeigt, wie schwer es dem politisch-administrativen System fällt, eine Neustrukturierung bzw. Auflösung der Mittelinstanzen umzusetzen. In der Konsequenz wurde deshalb eine Optimierung innerhalb der vorhandenen Strukturen angestrebt. Auch heute wird in Baden-Württemberg auf eine Neuorganisation der Mittelinstanz verzichtet, aber es werden – wie in den 70er Jahren – etliche Binnenmodernisierungen durchgeführt.
Die Effektuierung der vorhanden Strukturen wird auch in anderen Ländern betrieben.
So wird in der bayerischen Landesverwaltung die Auffassung vertreten, dass man schon eine den Aufgaben angemessene Struktur habe und diese folglich zu verbessern sei. (vgl. den Beitrag von Ralf Heider). Deshalb betreibt man u.a. Aufgabenkritik, nimmt organisatorische Veränderungen vor, optimiert den Personaleinsatz und baut den Einsatz der IuK-Technologien aus.
Auch in Hessen werden die Aufgaben der Regierungspräsidien überprüft, um ihre Verschlankung zu betreiben; gleichzeitig sollen Sonderbehörden eingegliedert werden. Eine erhöhte Aufmerksamkeit verdient das Bestreben, Gesamtbudgets für die Regierungspräsidien einzuführen (siehe Beitrag von Günther Bode), denn die Steuerungsparameter zwischen den Verwaltungsebenen werden sich dadurch verändern.
Ein besonderer Typ der Mittelinstanz ist das thüringische Landesverwaltungsamt mit Sitz in Weimar und drei Außenstellen in Stadtroda, Sondershausen und Meiningen, denn es fungiert als Bündelungsbehörde für das gesamte Gebiet des Landes. An dieser Organisationsstruktur der mittleren Verwaltungsebene soll auch weiterhin festgehalten werden, allerdings wird das Landesverwaltungsamt – vor allem durch Optimierungen des Aufgabenzuschnitts und des Personaleinsatzes – modernisiert (siehe Beitrag von Michael König).
In anderen Ländern, in denen bislang eine Optimierung der vorhandenen Strukturen betrieben wurde, wird jetzt zudem über eine Neustrukturierung nachgedacht.
So werden in Niedersachsen den Verwaltungsebenen zukünftig Aufgaben nach Kriterien der Wirtschaftlichkeit zugeordnet. Darüber hinaus besteht die Absicht, einen neuen Gemeindeverband „Region Hannover" zu gründen, was wiederum Auswirkungen auf die Aufgaben der Bezirksregierung Hannover haben würde (siehe Beitrag von Gabriele Lasius).
In Sachsen muss nach dem Regierungspräsidiumsgesetz bis zum 31.12.2001 über den Erhalt oder die Auflösung der Regierungspräsidien entschieden werden (siehe Beitrag von Günther Leibold). Entscheidet man sich für eine Neustrukturierung, so dürften die damit verbundenen organisatorischen Reformen ebenfalls die bereits begonnenen aufgabenkritischen Modernisierungen in ihrer Tragweite erheblich überschreiten. Derzeit werden geringfügigere organisatorische Veränderungen vorgenommen und Elemente des Neuen Steuerungsmodells eingeführt; so wird zum Beispiel die Einführung eines Controlling-Systems in einem Pilotprojekt im Regierungspräsidium Chemnitz erprobt.
In Sachsen-Anhalt, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen geht man heute – vor dem Hintergrund der Möglichkeiten der modernen Informations- und Kommunikationstechnologie und der damit verbundenen Ubiquität von Informationen – den Weg der Neustrukturierung. Die regionale Organisationsstruktur wird dabei in stärkerem Maße als bisher von einer funktionalen überlagert.
Im Beitrag von Rolf Bock wird der Entscheidungsprozess bezüglich der Mittelinstanzen in Sachsen-Anhalt nachgezeichnet, wobei Argumente für und wider die Regierungspräsidien erörtert werden. Dadurch wird die politische Entscheidung vom 04. Februar 1997 für ein neues Landesverwaltungsamt mit Sitz in Halle und Außenstellen in Magdeburg und Dessau nachvollziehbar. Dieses soll die Regierungspräsidien ersetzen und bis zum Jahr 2005 in einer schrittweisen Umgestaltung implementiert werden.
In Rheinland-Pfalz wird derzeit das am 12. Oktober 1999 verabschiedete Gesetz zur Reform und Neuorganisation der Landesverwaltung umgesetzt. Dem dort verankerten Direktionenmodell liegt die Idee zugrunde, die drei neuen Direktionen nach funktionalen Erwägungen neu zuzuschneiden sowie sie um die Aufgaben zu entfrachten, die nicht bündelungsrelevant sind; zudem sollen Sonderbehörden in die Direktionen eingegliedert werden. Es entstanden zwei funktionale Behördentypen: die Struktur- und Genehmigungsdirektion und die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion; außerdem wurde ein Landesuntersuchungsamt eingerichtet (siehe hierzu die Beiträge von Hermann Bolz, Ruth Marx und Gerhard Groß).
Eine solche Neustrukturierung wurde auch in Nordrhein-Westfalen mit dem am 13. April 2000 verabschiedeten Zweiten Modernisierungsgesetz beschlossen (vgl. den Beitrag von Johannes Winkel). Den Kern der staatlichen Neuorganisation bilden hier fünf Staatliche Regionaldirektionen, die die Aufgaben der bisherigen Bezirksregierungen sowie Aufgaben von Sonderverwaltungen (z.B. Versorgungsverwaltung, Landesamt für Ausbildungsförderung) übernehmen sollen. Die Straßenbauverwaltung, die bislang im Zuständigkeitsbereich der Landschaftsverbände angesiedelt war, wird den Regionaldirektionen Köln und Münster zugeordnet.
In allen drei Ländern werden die Neustrukturierungen mit der Einführung moderner Steuerungselemente (z.B. flache Hierarchien, Budgetierungen, Kosten-Leistungs-Rechnung, IuK-Technologie) gekoppelt.
Bei der Umsetzung all dieser Veränderungsmaßnahmen werden angemessene Strategien benötigt, um sie auch gegen Widerstände erfolgreich zu implementieren. Dies wird in den Beiträgen deutlich: Sie enthalten vielfältige Hinweise auf Implementationsbedingungen und -strategien. Um nur ein Beispiel zu geben: In Rheinland-Pfalz hat man sich bei der Auflösung der Bezirksregierungen einer „Bombenwurfstrategie" bedient, weil man erkannt hat, dass so tiefgreifende Reformen nicht aus einem betroffenen System heraus erfolgreich initiiert werden können. Allerdings erwies es sich für den Erfolg der Neustrukturierung als unabdingbar, die Mitarbeiter dann umfassend bei der Umsetzung des grundsätzlichen Beschlusses zu beteiligen.
Das große Interesse an dieser Arbeitstagung zeigte sich in etlichen Anfragen von Mitarbeitern der öffentlichen Dienstes zu den Ergebnissen der Tagung. Deshalb haben wir uns – entgegen der bisherigen Praxis, nach der die WiDuT-Arbeitstagungen nicht dokumentiert werden – entschieden, diesen Forschungsbericht zu erstellen.
"Reformblockade" war das Wort des Jahres 1998. Darin spiegelt sich die zunehmende Überzeugung wider, das politische System der Bundesrepublik Deutschland bringe die erforderlichen politischen Entscheidungen nicht oder nicht ausreichend oder nicht rechtzeitig hervor. Den allgemeinen Eindruck der mangelnden Leistungsfähigkeit der politischen Strukturen und Entscheidungsverfahren hat der frühere Bundespräsident Roman Herzog in die Worte gefasst, die Bundesrepublik habe, was Reformen anlangt, kein Erkenntnis-, sondern ein Umsetzungsproblem.
Vor diesem Hintergrund lag es nahe, institutionellen Konstellationen in anderen westlichen Ländern und in anderen Zeiten nachzugehen, in denen durchgreifende Reformen gelangen. Die nachfolgende Untersuchung analysiert fünf verschiedene "Fälle". Entsprechend der Arbeitshypothese, dass institutionelle Faktoren wesentlichen Einfluss auf die Handlungs- und Leistungsfähigkeit politischer Systeme haben, wurden einmal solche Länder ausgewählt, in denen die vorliegenden Institutionen grundlegende Reformen in einzelnen Sachbereichen erleichterten (so in Großbritannien und Neuseeland). Zum anderen wurden Länder untersucht, in denen Institutionen der politischen Willensbildung mit dem Ziel geändert wurden, leistungsfähigere und bürgernähere Politik zu ermöglichen (so in Italien, in Zürich im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts und in den USA um die Wende zum 20. Jahrhundert).
Der vorliegende Text ist ein Zwischenbericht, den Herr Dipl.-Politologe Carsten Nemitz, Mag.rer.publ., aufgrund einer vom Projektleiter entwickelten Konzeption geschrieben hat. Leider musste Herr Nemitz die Bearbeitung des Projekts vor Ablauf der vorgesehenen Zeit abbrechen, um eine besondere berufliche Chance außerhalb des Forschungsinstituts Jazunehmen, so dass die Arbeit nicht wie vorgesehen vollendet werden konnte. Immerhin dürfte dieser Zwischenbericht eine brauchbare Grundlage für weitere Forschungen zur Thematik darstellen.
Dieser Forschungsbericht beschäftigt sich mit den Herausforderungen durch moderne Informations- und Kommunikationstechnologien und insbesondere durch die Internet-Technologien an den öffentlichen Sektor. Dabei werden die Potentiale für Verwaltungsreformen aufgezeigt, auf die Konturen neuer Verwaltungsmuster eingegangen und die Konsequenzen für den öffentlichen Dienst herausgearbeitet. Weitere zentrale Themen sind das neue Verhältnis von Bürger und Verwaltung sowie die neue Rolle und Funktion von Staat und Verwaltung im Informationszeitalter.