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Introduction
(2018)
EU administrative law scholarship and practice remain confused about the reach and interrelation of arts 290 and 291 TFEU, which created the categories of delegated and implementing Commission acts. The introduction of these two different instruments of executive rule-making by the Lisbon Treaty has prompted attempts in delineating them, based on constitutional theories of separation of powers or functional differentiation. These attempts have failed to a large extent, all the more since the CJEU’s relevant case law has not been helpful in constructing a proper distinction. Today, recourse to arts 290 and 291 TFEU by the legislator takes place in the tension created between the fact that the Treaties, informed by an abstract constitutional distinction between legislation and execution, appear to have created categorically different acts, and the fact that delegated and implementing rule-making procedures in practice have become increasingly similar to each other. In simplified terms, the problem is that delegated and implementing acts appear – in terms of their foundation in primary law – as fundamentally different acts that are, however, adopted in practice through similar procedures, at the same time as their content and legal effects are indistinguishable in many or even in most cases. Yet, if we accept that the creation of two forms of Commission acts was prompted by some form of legal necessity or legitimate political will, then understanding the difference between delegating and implementing acts remains paramount.
Arts. 290 and 291 TFEU are notoriously hard to differentiate. However, there is some evidence that a separation on the basis of substantive regulation through delegated acts and procedural specifications by implementing acts is forthcoming. The substantive – procedural differentiation is not very clear cut, but it affords the institutions flexibility in answering new challenges while at the same time exerting some guiding force. This Conclusion describes the separation of delegated and implementing acts along the substantive – procedural differentiation but also points to problems ahead. Thus, constitutional ambiguity, an inappropriate reliance on pre-Lisbon doctrine and the lack of a common vision continue to plague the law on EU administrative rule-making. To find a way to fulfil the promise of simplification that is part of the Lisbon reform, the EU institutions will all need to take the procedural safeguards around delegated and implementing acts more seriously.
Nationale Verwaltungen sind auf unterschiedliche Weise in europäische Regelungsstrukturen in Form von Netzwerken, Ausschüssen und Agenturen eingebunden, die ihnen neue Handlungs- und Gestaltungsspielräume eröffnen. Dieses Phänomen ist keinesfalls neu, stellt es doch seit langem u.a. im Rahmen der Arbeit der Europäischen Kommission eine wichtige Quelle von Expertise dar (Christiansen/Piattoni 2003). Grundsätzlich scheinen insbesondere informelle Abstimmungsformen eher an Bedeutung zu gewinnen denn zu verlieren; obgleich extensive empirische Befunde hierzu rar sind, scheint ein gestiegener Bedarf gerade an informeller Abstimmung aufgrund einer zunehmenden Quantität und Komplexität von Regeln, jedoch auch nach wie vor bestehender Regelungslücken plausibel.
Entstehende Strukturen oder Arenen spielen eine zentrale Rolle u.a. im Agenda-Setting, bei der Vorbereitung von Rechtsakten oder der Abstimmung von gemeinsamen Auslegungshinweisen, Leitfäden und Umsetzungsstrategien. Dabei verbinden sie die nationale mit der EU-Ebene. “They play a crucial role in the daily operation of the European Union (EU) system of governance by providing expertise in policy development and decision-making, by linking Member-States’ governments and administrations with the EU level as well as by increasing the acceptance of European laws and programs in the member-states. EU committees are important arenas for EU governance as well as melting pots of national and supranational government systems” (Egeberg/Schaefer/Trondal 2003:4). Damit stellen sie eine zunehmend häufige Form von Governance dar, welche zentrale Felder nationaler Interessen berührt und oftmals eher transgovernemental aufgebaut ist (zu globalen transnationalen Netzwerken Slaughter 1997). Eine Reihe von Studien im Bereich neuer Governancemechanismen zeigt auf, dass die Zunahme von weichen Koordinierungs-mechanismen, von denen eine Reihe in informellen Arenen angesiedelt ist, empirisch beobachtbare Realität ist, und sucht darüber hinaus zu bestimmen, in wie fern diese informellen, nicht-bindenden Arrangements die Entstehung von Politiken und Entscheidungen erklären können, etwa im Bereich von Forschung zum „Trialog“ (Puetter 2012a). Hier ergeben sich erhebliche Rückwirkungen auch auf die nationale Ebene.
Insofern ist es für die Mitgliedstaaten von besonderer Relevanz, sich frühzeitig in diese Strukturen einzubringen, um sich Handlungsspielräume bei der Umsetzung zu erhalten oder neue zu schaffen sowie Agenden und Rechtsetzungsverfahren in einem frühzeitigen Stadium in bestimmte Richtungen zu lenken, bevor sie den Rat der europäischen Union erreichen.
Der vorliegende Beitrag befasst sich mit diesem Phänomen und fokussiert dabei informelle Arenen. Kernthese ist, dass die europäische Integration und ihre Strukturen informelle Arenen befördern, indem sie einerseits mehr Raum, andererseits aber auch mehr Notwendigkeiten generiert. Diskutiert werden sollen neben den Merkmalen der Informalität insbesondere diejenigen Rahmenbedingungen der EU, welche Informalität begünstigen oder erzwingen. Anschließend wird eine Typologie der Informalität auf Ebene der EU skizziert, welche Ansätze zu einer weiteren insbesondere auch empirischen Forschungsagenda eröffnen kann, einerseits mit Blick auf eine detaillierte quantitative und qualitative Erfassung dieser informellen Arenen, andererseits bezüglich der Rolle der Mitgliedsstaaten in ihnen.
Energiepolitik kann in allen modernen Volkswirtschaften als eines der Schlüsselpolitikfelder angesehen werden. Sie stellt inzwischen eine Querschnittsaufgabe dar, welche verschiedene andere Politikfelder berührt, insbesondere Umwelt- und Klimapolitik, Sozialpolitik, Wettbewerbspolitik und Industriepolitik, und darüber hinaus etwa sicherheits- und außenpolitische Aspekte aufweist. Der Begriff der Energiepolitik als Teil der Wirtschaftspolitik umfasst im engeren Sinne Aktivitäten von Gebietskörperschaften aller Ebenen, Parteien oder inter- bzw. supranationaler Institutionen zur Regelung des Systems der Aufbringung, Umwandlung, Verteilung und Verwendung von Energie.
Unterschieden werden müssen jedoch auch hier die prozessualen (politics) sowie inhaltlichen Aspekte (policy) der Energiepolitik. Im weiteren Sinne, als Governance des Energiesektors verstanden, können alle institu-tionellen Rahmenbedingungen, Prozesse und Aktionen, welche auf die Herstellung gesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen über Struktur- und Prozessgestaltung in der Her- und Bereitstellung, Verteilung und sowie der Planung und Lenkung des Verbrauchs von Energie zielen unter Energiepolitik subsumiert werden. Aus diesen Rahmenbedingungen folgt in modernen Demokratien in der Regel ein System oftmals schrittweise vor-genommener Politikanpassungen (Inkrementalismus) in der Energiepolitik. Mit Blick auf Deutschland und andere Mitgliedsstaaten der Europäischen Union bedeutet dies eine weitgehende Einbettung des nationalen Politikfeldes in europäische Rahmenbedingungen sowie die Berücksichtigung entsprechender Wechselwirkungen horizontal wie auch vertikal.