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<b>Abstract</b>
Dieses Buch klärt auf über Möglichkeiten und Grenzen moderner entscheidungsunterstützender Verfahren beim Umgang mit komplexen Aufgabenstellungen in Organisationen von Wirtschaft, Regierung und Verwaltung. Die vorgestellten Verfahren aus verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen sind dabei im wörtlichen Sinne als unterstützend anzusehen, um eine Balance zwischen inhaltlicher Qualität und Akzeptanz von Entscheidungen zu finden.
Das Buch richtet sich an alle Entscheidungsverantwortlichen, die sich in schwierigen Entscheidungslagen nicht nur von ihrer Intuition leiten lassen wollen.
Inhalt
Rudolf Fisch und Dieter Beck
Handhabung komplexer Aufgabenstellungen in Organisationen - Einführung und Übersicht
I. Psychologische Ansätze zur Handhabung komplexer Aufgaben
Joachim Funke
Psychologische Erkenntnisse zum Umgang mit komplexen Problemstellungen und zu Bedingungen kreativer Problemlösungen
Anja Dieckmann und Laura Martignon
Einfache Heuristiken für gute Entscheidungen
II. Unterstützende Verfahren und Bedingungen ihres Einsatzes
Dieter Beck
Übersicht über Verfahren zum Umgang mit komplexen Aufgabenstellungen
Rolf Bronner
Planungs- und Entscheidungsmethoden zur Komplexitätshandhabung und Rationalitätssicherung
Heinrich Reinermann
Zum Einsatz von Verfahren und Werkzeugen der Entscheidungsunterstützung - Eine kritische Betrachtung
Dietrich Fürst
Rahmenbedingungen des Einsatzes von Planungsverfahren im öffentlichen Sektor
III. Ausgewählte Verfahren zur Handhabung komplexer Aufgaben
Frederic Vester
Vernetztes Denken und Handeln als Ansatz zur Krisenbewältigung
Gabriele Harrer
Das Vester´sche Sensitivitätsmodell
Reinhard Lindig
Vernetzt Denken und Handeln bei komplexen Aufgabenstellungen
Hanns Hub
GAMMA als Methode und Werkzeug zur Bearbeitung komplexer Aufgabenstellungen
Ralph Becker und Barbara Wöhler
Strategieumsetzung mit der Balanced Scorecard - Theorie und Praxis
IV. Praxisbeispiele
Klaus König
Komplexitätsbewältigung in Regierungszentralen - Ein Erfahrungsbericht
Helmut Albert
Komplexe Aufgaben der Nachrichtendienste im Rahmen der staatlichen Gefahrenabwehr -
Organisation und Arbeitsweise der Verfassungsschutzbehörden in Deutschland
Arjen Boin und Paul 't Hart
Coping with crisis complexity: Trends, challenges and pathways
Hans-Joachim Fietkau
Komplexitätsgestaltung in Mediationsverfahren
Hans-Peter Meister und Christopher Gohl
Politische Mediation bei umstrittenen Infrastrukturprojekten -
Das Beispiel des Frankfurter Flughafens
Petra Badke-Schaub
Zwischen Kreativität und Systematik - Eine kognitions- und sozial-psychologische Analyse des Einsatzes von Problemlösetechniken in der Produktentwicklung
V. Praktische Konsequenzen
Cornelius Buerschaper
Komplexität managen - Trainingsansätze und Nutzen
Rudolf Fisch
Was tun angesichts komplexer Aufgaben?
<b>Abstract</b>
In diesem Band wird erstmals die Entstehungsgeschichte der gesetzlichen Rentenversicherung in Deutschland auf breiter Basis dokumentiert. Rund 160 Quellenstücke veranschaulichen die Diskussion im Regierungslager, aber auch die Positionen in Industrie, Landwirtschaft und interessierter Öffentlichkeit. Für eine gesetzliche Alters- und Invaliditätsversicherung gab es kaum Vorbilder. Dagegen bildeten die bereits verabschiedeten Reichsgesetze über die Kranken- und Unfallversicherung wichtige Referenzpunkte im Gesetzgebungsprozess. Während Bundesrat und Reichstag den eingeschlagenen Weg zur beitragsfinanzierten Sozialversicherung weiter verfolgten, hielt Bismarck an seinem Konzept einer Staatsbürgerversorgung aus Steuermitteln fest. Letztlich verzichtete er aber darauf, seine Vorstellungen durchzusetzen und ebnete den Weg zur Verabschiedung des Invaliditäts- und Altersversicherungsgesetzes von 1889.
Neben der Gesetzesgenese werden Alternativmodelle einer Altersabsicherung, vor allem im Bergbau und bei den Gewerkschaften, vorgestellt.
Der Band umfasst ein breites Spektrum an Quellentypen, angefangen vom behördeninternen Schriftverkehr, über Sitzungsprotokolle, Zeitungsartikel, Gerichtsurteile, nichtamtliche Denkschriften und private Briefwechsel. In einer Besprechung von Gerhard A. Ritter in der Historischen Zeitschrift Bd. 286 (2006) wurde der Band unlängst als "ein besonderes Filetstück" der Quellensammlung zur Geschichte der deutschen Sozialpolitik gewürdigt (S. 114).
<b>Abstract</b>
Das Thema "Politikberatung" findet in der deutschen Öffentlichkeit momentan Beachtung wie selten zuvor. Externes Beraterwissen in Anspruch zu nehmen, ist in der Politik freilich nichts grundsätzlich Neues und wurde schon von Machiavelli diskutiert. Die wachsende Komplexität, Interdependenz und Veränderungsgeschwindigkeit politischer Entscheidungsgrundlagen hat jedoch in einem in seinen Wurzeln weit zurückreichenden Transformationsprozess im 19. und vor allem im 20. Jahrhundert zu einer sich mehr und mehr verdichtenden Interaktion von (externen) Experten und politisch-administrativem System geführt. Der Sammelband, der aus einer Forschungstagung am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer (FÖV) im Herbst 2001 entstanden ist, versucht einige der Wurzeln und Spielformen jener Beratungsarrangements freizulegen, die sich hieraus langfristig ergaben.
Eine generelle Bewertung von Nutzen und Nachteil der Politikberatung stößt angesichts des Umstandes, dass deren Arenen und Formen ebenso vielschichtig sind wie ihre Funktionen und Wirkungsweisen, schnell an ihre Grenzen. In dem vorliegenden Band werden stattdessen historische Fallstudien aus unterschiedlicher Perspektive - Politikfelder, Akteure, Wissenstypen -vorgelegt, die eine genauere Antwort auf die Frage nach den Spielregeln, Wirkungsbedingungen und Einflusschancen von Politikberatung ermöglichen sollen.
The first volume of the new Transatlantic Public Policy Series comprises contributions by members of the Transatlantic Policy Consortium (TPC). Earlier versions of the papers published in this volume have been presented and discussed at the TPC Colloquium in Speyer, Germany, in June 2003 on the theme of Liberalization and Democratic Governance. They centre around subthemes which are critical on both sides of the Atlantic: the role of the state with social and economic actors, policy development and regulatory challenges to the state and the changing nature of democratic institutions and participation. Some contributions represent updated versions of papers originally prepared for the TPC Colloquium in Pittsburgh, Pennsylvania/USA, in September 2001 on public service ethics at both national and international levels. The earlier publication of these papers fell victim to the terrorist attacks of that time. The volume provides a unique insight into European and US-American public policy issues and thinking. Ernst Ulrich von Weizsäcker made a remarkable contribution on "The Old and New Europe: Alternatives for Future Transatlantic Relations?" Three professors based at the German University of Administrative Sciences contributed to this volume: Stefan Fisch ("The 1832 Mass Rally for Democracy in Germany and Europe in Hambach Castle"), Siegfried Magiera ("The Role of Parliaments in the Future Architecture of the European Union"), and Hans Herbert von Arnim ("Institutionalized Political Unaccountability and Political Corruption in Germany").
<b>Abstract</b>
Die Untersuchung, die als Drittmittel-Forschung auf Anfrage der "Berliner Initiative für mehr Internationalität in Bildung, Ausbildung und Personalpolitik" am FÖV konzipiert und durchgeführt wurde, bietet zum ersten Mal einen empirisch fundierten Überblick über Hintergründe der Einstellungs- und Entsendepraxis im deutschen höheren Ministerialdienst. Während die Bundesebene nur begrenzt aussagefähige Daten vorlegte, wurde für die Länderministerien eine sehr gute Erhebungsquote von 50 % erreicht. Anders als nach den offiziellen Verlautbarungen zur Bedeutung der Europafähigkeit des deutschen öffentlichen Dienstes zu vermuten stand, waren die (Durchschnitts-)Ergebnisse insgesamt ernüchternd bis alarmierend: Von den Nachwuchskräften des höheren Ministerialdienstes, die im Zeitraum 2000-2002 eingestellt oder erstmals befördert wurden, konnten 81,6 % nicht einmal eine dreimonatige Auslandserfahrung nachweisen (Kriterium der interkulturellen Kompetenz), 57,6 % verfügten lediglich über Sprachkenntnisse auf Schulniveau (Kriterium der Anschlussfähigkeit im internationalen Kontext). Mitverantwortlich für diese Bilanz waren die ebenfalls abgefragten Haltungen von Personalverantwortlichen bei Einstellungsverfahren. Ein abstrakt vorhandenes Bewusstsein für die Bedeutung von Auslandserfahrung und mehr noch von Sprachkenntnissen für eine spätere breite Verwendbarkeit öffentlich Bediensteter auch im europäischen Umfeld setzt sich bislang kaum in konkreten Einstellungsentscheidungen durch. Kritische Auswirkungen - Ablehnung von Entsendungsanfragen, mangelnde Mobilitätsbereitschaft, Abkoppelung vom Beförderungsgeschehen etc. - lassen sich nicht zuletzt für die Entsendungspolitik zu EU-Institutionen feststellen, die anhand der Befragung von betroffenen "Rückkehrern" ebenfalls beleuchtet wird. Die Ergebnisse der Untersuchung wurden u. a. in der 43. Sitzung des interministeriellen Ausschusses der Bundesregierung für das deutsche Personal bei der EU und bei internationalen Organisationen (APEIO) am 13. Mai 2004 im Auswärtigen Amt in Berlin vorgestellt und diskutiert.
Abstract
Das Vergaberecht dient einerseits der Schonung öffentlicher Ressourcen und soll andererseits sicherstellen, dass öffentliche Aufträge im Wettbewerb unter Jaung von Transparenz und Gleichbehandlung der Bieter vergeben werden. Das Vergabeverfahren ist daher stark formalisiert. Der Zweite Modellversuch des Landes Nordrhein-Westfalen zur Befreiung von Vorschriften der VOB/A erster Abschnitt widmete sich der Flexibilisierung des Vergaberechts unterhalb des gemeinschaftsrechtlichen Schwellenwertes von 5 Mio. €. Dem Modellversuch lag die Annahme zugrunde, dass die VOB/A möglicherweise zu geringe Handlungsspielräume belasse. Deshalb wurde ausgewählten Modellkommunen unterhalb der Schwellenwerte eine flexible Handhabung der in der VOB/A vorgesehenen Bewerbungs-, Angebots-, Zuschlags- und Ausführungsfristen gestattet. Zudem wurden Nachverhandlungen über Preise, Qualität, Qualitätsvarianten, technische Ausführungen und die strikte Einhaltung von Fristen zugelassen. Der bei der Durchführung von Beschaffungsvorgängen zu durchlaufende Entscheidungsprozess wurde vom FÖV hinsichtlich seiner Flexibilisierungspotentiale überprüft und der Zielerreichungsgrad der Flexibilisierungsmaßnahme bewertet. Die Evaluation des Zweiten Modellversuchs ist zum 1. September 2003 angelaufen. Im ersten Sachstandsbericht zum 15. März 2004 werden die Konzeption der Evaluation und erste Trends der Evaluation dargestellt.
<b>Abstract</b>
<b>1. Theoretischer Rahmen</b>
Ausgehend von der Überlegung, daß die Osterweiterung die Finanzen der EU nachhaltig verändern und schon allein durch die größere Anzahl von "Spielern" auf der europäischen Ebene institutionelle Reformen notwendig machen wird, stand die Frage im Mittelpunkt, wie eine europäische Haushalts- und Finanzverfassung denn "idealerweise" auszusehen hätte und wie sich aus dem Vergleich mit dem Status Quo realistische Reformwege gestalten könnten.
Verschiedene wissenschaftliche Disziplinen beschäftigen sich seit langem mit dieser Frage. Ökonomische Arbeiten konzentrieren sich dabei zumeist auf die Suche nach einem "optimalen" Einnahmensystem, die Notwendigkeit von Finanztransfers (Finanzausgleich) oder einzelne Budgetprobleme. Die Rechtswissenschaft versucht, die EU zwischen Staatenbund und Bundesstaat einzuordnen und daraus einen Rahmen abzuleiten. Auch einzelne grundsätzliche Fragestellungen, wie z.B. die Rechtsbindung durch Interinstitutionelle Vereinbarungen spielen hier eine Rolle. Die Politikwissenschaft geht fast gar nicht auf den Bereich der Haushalts- und Finanzverfassung ein.
Viele Kritikpunkte an der europäischen Haushalts- und Finanzverfassung sind seit langem bekannt und vielfach dargestellt. Jedoch besteht ein Mangel an Arbeiten, die die Wirkungen von Institutionen in der Haushalts- und Finanzverfassung thematisieren, die finanzpolitische Willensbildungsprozesse untersuchen und die den institutionellen Einfluß des bestehenden Einnahmensystems auf den Haushalt (Ausgabenseite) analysieren.
Die Arbeit konzentriert sich auf den grundsätzlichen Vorwurf, dass die Institutionen der EU weder ausreichend demokratisch, noch transparent, noch effizient genug seien, um für Beitritte gleich welcher Zahl wirklich gerüstet zu sein. Die spezifischen institutionellen Strukturen der Haushalts- und Finanzverfassung werden fast vollständig in allgemeinen Diskussionen ausgeblendet, ohne daß ein Grund dafür ersichtlich ist.
Der Analyseschwerpunkt dieser Arbeit lag auf den Institutionen, Regeln und Prozessen der europäischen Haushalts- und Finanzverfassung, da sie die Umsetzungsdimensionen der Demokratie- und Effizienzanforderungen darstellen und desweiteren den Rahmen bilden, in welchem die Akteure der Haushalts- und Finanzverfassung agieren. Operationalisierte Instrumente sind die modifizierten Budgetfunktionen - d.h. auf Europa umgeschriebenen -, die im Licht der normativen Demokratie- und Effizienzanforderungen neu interpretiert werden. Neben der ökonomischen Theorie der Politik und des Fiskalföderalismus wurden Ansätze der Neuen Institutionenökonomik herangezogen und daraufhin überprüft, inwieweit sie den Inhalt der sogenannten Budgetfunktionen und Haushaltsgrundsätze der klassischen Finanzwissenschaft stützen oder modifizieren und wie sie im besonderen politischen Gefüge der EU einzuordnen sind.
<b>2. Zusammenfassung der Ergebnisse</b>
Der hohe Grad an allgemein politisch-institutioneller Verflechtung und die bisher überwiegend funktionalen Prägung der Europäischen Union lassen sich auch grundsätzlich in der derzeitigen europäische Haushalts- und Finanzverfassung feststellen. Es gibt eine Vielfalt und Zersplitterung der primären und sekundären Rechtsquellen und damit auch der Steuerungsinstrumente der Haushalts- und Finanzverfassung. Die haushaltsrechtlichen Steuerungsinstrumente (Haushaltsordnung, Haushaltsgrundsätze, Haushaltskreislauf, formale Präsentation) sind nicht in der Lage, die Agenten der europäischen Haushalts- und Finanzverfassung so zu binden, dass die Budgetfunktionen in demokratischer und effizienter Weise umgesetzt werden können. Die geteilten Haushaltsbefugnisse in einer "Gemeinsamen Haushaltsbehörde" führen zu einer Trennung des formalen Willensbildungsprozesses über die Einnahmen und von dem über die Ausgaben.
Dieser Befund kann vor allem auf die grundsätzliche Verteilung der Verfügungsrechte zurückgeführt werden, welche sich an folgenden Mustern orientiert:
<ol><li>Die Aufteilung der formellen und materiellen Verfügungsrechte folgt der Aufteilung der grundsätzlichen Gesetzgebungskompetenzen über die Einnahmen und Ausgaben.</li>
<li>Allerdings findet überwiegend eine Splittung der formellen und materiellen Verfügungsrechte auf mehrere Verfügungsrechteinhaber in unterschiedlichen Abstufungen statt.</li>
<li>Auf der Ausgabenseite kommt nochmals eine Trennung der Verfügungsrechte nach obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben hinzu.</li></ol>
Anders als zum Beispiel im deutschen Verwaltungsföderalismus werden in der europäischen Haushalts- und Finanzverfassung die richtungsweisenden Entscheidungen durch die politischen Organe getroffen, die nur indirekt legitimiert sind und in denen die Regierungen der Mitgliedstaaten repräsentiert werden. Nationale Interessen können so dominieren. Dadurch wird das grundsätzliche Problem verwaltungsföderalistischer Strukturen, die politische Kontrolle, in besonderem Maße verschärft.
<b>3. Reformbedarf und Reformoptionen</b>
Aufsetzend auf den Ergebnissen der empirischen Analyse und unter Einbindung verschiedener Reformvorschläge lassen sich dennoch politische Handlungsempfehlungen ableiten. Empfohlen wird hier ein mittelfristiger Reformpfad. Schlagwortartig bedarf es:
<ol><li>eines Umbaus des Eigenmittelsystems hin zu wirklichen eigenen Einnahmen,</li>
<li>einer politisch-programmatischen Ausrichtung des Gesamthaushalts am europäischen Bürger, Wähler und Steuerzahler,</li>
<li>der Veränderung der verfahrensmäßigen Bedeutung des interinstitutionellen Rechts, insbesondere der Finanziellen Vorausschau,</li>
<li>der Straffung des Haushaltsverfahrens und der Veränderung der Rolle der Organe darin,</li>
<Li>insbesondere im Bereich des verwaltungsföderalistischen Vollzugs der Beschränkung auf das Setzen von Rahmenregeln durch die EU-Ebene,</li>
<li>der Verbesserung der politischen Kontrolle</li>,
<li>der Einrichtung eines impliziten, integrationspolitisch motivierten Finanzausgleichs unter</li>
<li>der Einbindung eines gedeckelten Kompensationsfonds sowie</li>
<li>wirksamen Sanktionen zur Durchsetzung der Regeln.</li></ol>
In diesem Rahmen sollte das bisherige Eigenmittelsystems schrittweise durch ein Steuersystem ersetzt werden, welches dann greift, wenn eine tatsächliche Anbindung des Parlaments an den Wählers (Steuerzahlers) erreicht ist. Unter dieser Bedingung kann ein Steuersystem die Voraussetzungen für einen funktionierenden Steuer-Ausgaben-Mechanismus schaffen. Die Organe der Haushaltsbehörde, Ministerrat und Parlament, sollten das neue Eigenmittelsystem gemeinsam verabschieden. Die bisher notwendige Ratifizierung durch die nationalen Parlamente kann durch Referenden abgelöst werden.
Auf der Ausgabenseite ist vor allem die tatsächlich programmatisch-politische Orientierung des EU-Budgets sicherzustellen. Zieldefinitionen, die an den Präferenzen der Wähler ausgerichtet sind, und stetige Kontrolle dieser Ziele sind dafür Voraussetzung. Gleichzeitig muss das derzeitige Hauptinstrument der horizontalen Kooperation, das interinstitutionelle Recht, begrenzt werden. Und schließlich trägt ein transparenteres, einfacheres Haushaltsverfahren zur Verbesserung des Status Quo bei. Dabei sind die Willensbildungsprozesse über Einnahmen und Ausgaben formal und institutionell einander anzugleichen.
Neben diesen auf die institutionellen Binnenwirkungen gerichteten Vorschlägen wird in der Arbeit empfohlen, auf der Ausgabenseite ein Finanzausgleich einzuführen. Vertikale, zweckgebundene Transfers können die Erreichung der vorher definierten (politischen!) Integrationsziele sicherstellen. Die bisherige Kofinanzierung sollte modifiziert werden, um auch Anreize für die Transferempfänger zu setzen. Innerhalb dieses Finanzausgleichs wäre ein Kompensationsfonds einzurichten, der je nach Art der vorzunehmenden Kompensation zweckgebundene oder zweckfreie Transfers vorsieht. Der Kompensationsfonds muss sowohl der Höhe nach als auch zeitlich limitiert werden und kann über besondere Anreize (z.B. Anrechnung auf Kohäsionziele) zusätzlich zu einer weiteren Integration beitragen.
Unbedingt zu verändern sind die Institutionen der Kontrolle, dies gilt gleichermaßen für die politische wie auch für die administrative Kontrolle. Mit Rechnungshof, Haushaltsausschuss und Haushaltskontrollausschuss verfügt die Europäische Union bereits über wesentliche politische Kontrollinstitutionen. Deren Stellung im Haushaltsprozeß muß aber verbessert werden. Eine verbesserte administrative Kontrolle läßt sich durch straffere Regeln für die Mittelverwaltung auf EU-Ebene und durch eine striktere Einbindung der mitgliedstaatlichen Verwaltungen in der Verantwortung erreichen. Um die Kontrolle insgesamt zu verbessern, reichen Anreize zu regelgerechtem Verhalten nicht aus. Hier sind zusätzliche Sanktionsmechanismen notwendig.
<b>Abstract</b>
Die Methodik der Gesetzesfolgenabschätzung kann als wissenschaftlich fundiert und in der Praxis hinreichend erprobt bezeichnet werden. Die Akteure im politisch-administrativen System (PAS) heben übereinstimmend die positiven Wirkungen von Gesetzesfolgenabschätzungen auf den Rechtssetzungsprozess und seine Produkte hervor. Zwar wächst die Zahl methodisch fundierter Gesetzesfolgenabschätzungen gerade in neuerer Zeit kontinuierlich und gibt es bereits vielversprechende Institutionalisierungsansätze, doch ist festzustellen, dass sich die Aktivitäten in der überwiegenden Zahl der Fälle entweder auf die Anwendung überkommender Prüflisten - bzw. Abstimmungsverfahren (Normprüfungsgremien) - die teilweise als "Gesetzesfolgenabschätzung" bezeichnet werden - beschränken, oder dass es - soweit methodisch fundierte Folgenabschätzungen durchgeführt werden - jedes Mal auf Neue enormer machtpolitischer und externer Unterstützung bedarf. Die Gesetzesfolgenabschätzung hat als selbstverständlich anzuwendende Methodik im Rechtsetzungsverfahren also noch keinen Eingang in die Handlungsroutine der Akteure im PAS gefunden.
Dieser Befung hat dazu geführt, im Rahmen der Arbeit die Ursachen der "Nicht-Integration" zu untersuchen und die optimalen Bedingungen für eine Integration der GFA ins PAS zu ermitteln. Dabei werden die bisherigen Erfahrungen mit der Duchführung von Folgenabschätzungen in der Bundesrepublik Deutschland zugrundegelegt, aber auch solche Erkenntnisse aus der Implementierung von anderen Programmen der Staats- bzw. Verwaltungsmodernisierung berücksichtigt.
Zunächst werden die theoretischen Grundlagen einer Integration der Gesetzesfolgenabschätzung ins PAS und dabei speziell einer Institutionalisierung, entwickelt sowie Kriterien für die Beurteilung von GFA-Aktivitäten ermittelt. Im Weiteren wird auf die bisherigen praktischen Erfahrungen mit der Anwendung der Gesetzesfolgenabschätzung in der Exekutive und Legislative in Bund und Ländern - sowohl in projektmäßiger als auch in institutionalisierter Form - eingegangen.
Diese Aktivitäten werden sodann systematisch bewertet und die Stimmigkeit der eingangs aufgestellten untersuchungsleitenden Hypothesen überprüft.
Dem schließt sich ein eingehender Vergleich ausgewählter Institutionalisierungsansätze an: In einer synoptischen Gegenüberstellung werden vier ausgewählte Institutionalisierungsansätze auf der Basis eines zuvor aufgestellten Bewertungsmaßstabes verglichen, deren tatsächlichen (integrativen) Wirkungen (auch im Sinne einer effektiven Rechtoptimierung) überprüft und eine Bewertung vorgenommen.
Die Arbeit schließt mit Empfehlungen für eine wirkoptimale Integration der einzelnen Module der Gesetzesfolgenabschätzung und gibt - unterteilt nach organisatorischen, rechtlichen bzw. flankierenden Institutionalisierungsschwerpunkten - konkrete Umsetzungsvorschläge.
Besondere Aufmerksamkeit wird dabei dem Innovationsbündnis zwischen politischen Entscheidungsträgern, inside-innovators sowie externen Beratern gewidmet und es werden die zu erwartenden Auswirkungen auf die Kräfteverhältnisse zwischen den Akteuren im PAS berücksichtigt.
Art. 191 EGV schreibt "politischen Parteien auf europäischer Ebene" bestimmte Funktionen zu und ermächtigt Parlament und Rat, den Status dieser Parteien und ihre Finanzierung aus dem EU-Haushalt zu regeln. Auf dieser Grundlage wurde im Jahre 2003 die europäische Parteienverordnung erlassen, deren Finanzierungsvorschriften am 20. Juli 2004 in Kraft getreten sind.
Als "politische Partei auf europäischer Ebene" definiert die Verordnung eine "politische Partei" (Vereinigung von Bürgern) oder ein "Bündnis politischer Parteien" (strukturierte Zusammenarbeit mindestens zweier politischer Parteien), welche(s) in mindestens einem Viertel der 25 Mitgliedstaaten erfolgreich ist. Wer in sieben Ländern zumindest bei den Regionalwahlen Abgeordnete in die Volksvertretung entsenden kann, bekommt EU-Geld. Jedenfalls wird er an einem Topf beteiligt, der 15 Prozent der gesamten öffentlichen Mittel umfasst. Den Löwenanteil von 85 Prozent teilen dagegen diejenigen unter sich auf, die zusätzlich bei Europawahlen erfolgreich sind.
Dies sind die derzeit bestehenden Bündnisse politischer Parteien, auf die die Verordnung offenbar gemünzt ist: die "Sozialdemokratische Partei Europas" (SPE) als Zusammenschluss der sozialdemokratischen und sozialistischen Parteien, die "Europäische Volkspartei" (EVP) als Organisation des bürgerlich-konservativen Lagers, die "Liberale und Demokratische Partei Europas" (LIBE) als Zusammenschluss der liberalen Parteien, die "Europäische Freie Allianz" (EFA) als Föderation regionalistisch orientierter Parteien und die "Europäische Grüne Partei" (EGP) als Dachorganisation der Grünen Parteien. Hinzu kommt die Partei der Europäischen Linken (EL) als Zusammenschluss der nicht sozialistischen Linken, die sich noch vor der Europawahl konstituiert hat.
Die vorgesehene öffentliche Finanzierung europäischer Parteibündnisse widerspricht den in der Bundesrepublik Deutschland entwickelten verfassungsrechtlichen Anforderungen eklatant. Die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Beurteilungsgrundsätze binden europäische Organe zwar nicht. Sie sind aber keinesfalls bedeutungslos, weil sie, zumindest in Deutschland, politische Wirkung entfalten können. Zudem fließen sie in die Entwicklung europarechtlicher Grundsätze mit ein. Dasselbe gilt für die Grundsätze, die der Europarat aufgestellt hat.
Die Finanzierung widerspricht dem primären Europarecht, und zwar sowohl Art. 191 EGV als auch den Grundsätzen der Gleichheit und der Bürgernähe, die auch nach EU-Recht verbindlich sind. Alle diese rechtlichen Anforderungen laufen auf zwei demokratische Grundprinzipien hinaus:
<ol><li>die Gewährleistung einer gewissen Bürgernähe (bzw. "Staats"ferne) der Parteien und</li>
<li>die Gewährleistung von Gleichheit zur Sicherung der Offenheit und Fairness des politischen Wettbewerbs.</li></ol>
Die Verordnung verletzt beide Fundamentalsätze mehrfach: Die Klassifizierung der Parteibündnisse als "politische Parteien" widerspricht dem Parteibegriff. In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union stellen die Mitgliedschaft natürlicher Personen sowie die Aufstellung von Kandidaten bei Wahlen unabdingbare Voraussetzungen für die Anerkennung als politische Partei dar. Dieser einheitliche Parteienbegriff, der ein Minimum an Bürgernähe der Parteien sichern soll, hat auch europarechtliche Relevanz. Die Parteibündnisse erfüllen in ihrer jetzigen Form beide Begriffselemente nicht. In den Statuten aller europäischen Parteibündnisse wird natürlichen Personen, wenn überhaupt, nur eine Nebenrolle zugewiesen. Die Aufstellung von Kandidaten bei Europawahlen wird von den nationalen Parteien Jagenommen. Den Parteibündnissen fehlt somit genau das, was politische Parteien im Kern ausmacht.
Die Parteibündnisse sind deshalb keine Parteien im Sinne des Art. 191 EGV. Die Verordnung entbehrt damit von vornherein der europarechtlichen Grundlage.
Ohne Bürger als Mitglieder und die Aufstellung von Kandidaten bei Europawahlen können die Parteibündnisse auch die ihnen durch Art. 191 EGV zugewiesenen Funktionen nicht erfüllen. Sie können weder den "politischen Willen der Bürger" zum Ausdruck bringen noch ein "europäisches Bewusstsein" herausbilden, wie dies Art. 191 verlangt. Beides kann nach demokratischen Grundsätzen, zu denen sich auch die Europäische Union bekennt (Art. 6 Abs. 1 EUV), nur von unten nach oben erfolgen und nicht, wie von der Verordnung vorgesehen, von oben nach unten. Damit können Parteibündnisse erst recht nicht als "Parteien auf europäischer Ebene" im Sinne des Art. 191 EGV anerkannt werden.
Die vorgesehene öffentliche Finanzierung der Parteibündnisse verstärkt die Bürgerferne noch. Sie nimmt den Parteibündnissen den Anreiz, sich um natürliche Mitglieder und eine Verwurzelung in der gesellschaftlichen Sphäre zu bemühen. Die von der Verordnung vorgeschriebenen 25 Prozent Eigenmittel werden de facto aus Beiträgen der Fraktionen des Europäischen Parlaments, aus Zuwendungen der nationalen Mitgliedsparteien und aus "Parteisteuern" von Abgeordneten stammen, also wiederum zu einem Großteil aus öffentlichen Mitteln. Damit ist eine Finanzierung von bis 100 Prozent aus öffentlichen Mitteln vorprogrammiert.
Das ist mit dem Grundsatz der Bürgernähe nicht vereinbar.
Das Gesamtvolumen der öffentlichen Mittel wird nicht in der Verordnung festgelegt, sondern lediglich im jährlichen Haushaltsplan. Dadurch wird einer übermäßigen Erhöhung der Mittel Vorschub geleistet, da jede Kontrolle des in eigener Sache entscheidenden Parlaments fehlt. Erhöhungen gehen leicht in der Vielzahl von Haushaltstiteln unter. Die ohnehin segmentierte, schwach ausgeprägte öffentliche Kontrolle wird weiter geschwächt. Der Rat muss dem Haushalt zwar zustimmen. Es besteht aber ein Gentlemen's Agreement, wonach der Einzelplan des Parlaments als dessen alleinige Angelegenheit behandelt wird und der Rat
ihn unbeanstandet passieren lässt. Es ist deshalb zu erwarten, dass die für das Jahr 2004 vorgesehenen 6,5 Millionen Euro bald sprunghaft ansteigen werden. Im Gespräch sind bereits jetzt 100 Millionen Euro pro Jahr. Das absehbare unkontrollierte Hochschießen der öffentlichen Mittel, zu dessen Verhinderung das deutsche Bundesverfassungsgericht die "absolute
Obergrenze" entwickelt hat, widerspricht ebenfalls dem Grundsatz der Bürgernähe.
Echte politische Parteien im Sinne von Vereinigungen von Bürgern, die dem Parteibegriff des Art. 191 EGV genügen und die dort definierten Funktionen erfüllen würden, existieren auf europäischer Ebene nicht und bekommen auch keine realistische Chance, sich zu entwickeln. Denn sie werden von der öffentlichen Finanzierung faktisch ausgeschlossen. Da es für sie keinen Sinn macht, sich an Regionalwahlen zu beteiligen, müssten sie in sieben Staaten mindestens drei Prozent der Stimmen bei der Europawahl erringen, um auch nur an dem 15 Prozent-Anteil teilzuhaben. Das sind prohibitive Voraussetzungen.
Die in der Verordnung definierten Kriterien dehnen die bestehendeUngleichheit des europäischen Wahlrechts auch auf die öffentliche Parteienfinanzierung aus, ohne dass dafür eine Notwendigkeit bestünde. Eine Stimme aus Luxemburg hat nicht nur sechzehn mal so viel Gewicht bei der Verteilung der Mandate wie eine Stimme aus Deutschland, sondern wird den betroffenen Parteien auf europäischer Ebene auch sechzehn mal so viel öffentliche Mittel einbringen. Das ist mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar. Und eine primärrechtliche Außerkraftsetzung des Gleichheitssatzes, wie sie für das Wahlrecht ausnahmsweise besteht, gibt es für die Parteienfinanzierung nicht.
Auch nationale Sperrklauseln bei den Wahlen zum Europäischen Parlament führen zu Ungleichheiten. In Staaten ohne Sperrklausel kann ein Mandat teilweise bereits mit rund 30.000 Stimmen erreicht werden. In Deutschland sind dafür rund 1,6 Mio. und damit 53 mal so viele Stimmen erforderlich. Dies widerspricht ebenfalls dem Gleichheitssatz.
Die Reservierung von 85 Prozent der Mittel für die im Europäischen Parlament vertretenen Parteien und die Gleichverteilung der restlichen 15 Prozent begünstigt die Etablierten übermäßig. Auch das widerspricht dem Gleichheitssatz. Die Offenhaltung des politischen Wettbewerbs erfordert eine stärkere Berücksichtigung möglicher Herausfordererparteien.
Eine mit dem Gleichheitssatz vereinbare Alternative wäre die alleinigeOrientierung des Zugangs zu den öffentlichen Mitteln und derMittelverteilung an den bei der Europawahl errungenen Stimmen. Dieses Verfahren würde verhindern, dass Parteien, die in großen Staaten oder in Staaten mit Sperrklausel kandidieren, krass benachteiligt werden. Das Anknüpfen ausschließlich an den Ergebnissen der Europawahl ist auch funktionsgerecht, da die Ergebnisse von National- und Regionalwahlen nichts mit Programm und Anliegen der Europaparteien zu tun haben und deshalb nicht einzusehen ist, warum sie die Höhe der öffentlichen Mittel von Europaparteien beeinflussen sollen.
Die Kontrolle der Zugangskriterien durch das Präsidium überträgt die Entscheidung einem politischen Gremium. Das begründet die Gefahr, dass die etablierten politischen Kräfte unliebsame Konkurrenten mit vorgeschobenen Gründen ausschließen.
Zu begrüßen ist aus deutscher Sicht das Verbot, Spenden über 12.000 Euro anzunehmen. Auch die Publikationspflicht für Spenden über 500 Euro erscheint als Fortschritt, wenn die Verordnung in diesem Fall auch den Eindruck vermittelt, sie ließe die Stückelung von Spenden zu, sodass die Obergrenze leicht umgangen werden kann.
Die Kontrollen sind zu schwach ausgeprägt. Wirksame Sanktionen fehlen fast völlig. Lediglich die Rückzahlung unrechtmäßig erhaltener Mittel ist in der Verordnung vorgesehen. Fehlerhafte Angaben im Rechenschaftsbericht, das Nicht-Deklarieren von größeren Spenden, selbst die Annahme verbotener Spenden bleibt ohne rechtliche Konsequenz. Weder sind derartige Spenden abzuführen, noch sind Strafvorschriften vorgesehen. Der Europäische Gerichtshof könnte die Verordnung aber noch stoppen.
Dass eine rechtlich und politisch derart mangelhafte öffentliche Parteienfinanzierung auf EU-Ebene eingeführt wurde, dürfte vor allem drei Motiven der Akteure entspringen, die dem Begriff der politischen Klasse immanent sind:
<ol><li>an öffentliche Gelder heranzukommen und zu diesem Zweck den EU-Haushalt anzuzapfen,</li>
<li>den Parteienwettbewerb zu ihren Gunsten zu manipulieren, um unliebsame Konkurrenten zu behindern, und</li>
<li>Kontrollen des in eigener Sache entscheidenden Parlaments möglichst auszuschalten.</li></ol>
In der Diskussion um den Wirtschaftsstandort spielt die Beschaffenheit eines effizienten Verfahrensrechts eine zentrale Rolle. Dem Wirtschaftsfaktor "Zeit" soll durch eine Straffung der Verwaltungsverfahren Rechnung getragen werden. Vor diesem Hintergrund wurden in den 1990er Jahren auf Bundes- und Länderebene zahlreiche Beschleunigungsregelungen erlassen, die Anlass zu einer Untersuchung auf ihren Regelungsgehalt, den Grad ihrer Umsetzung und ihre Beschleunigungswirkung boten. Zu diesem Zweck wurden am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer im Auftrag des Innenministeriums Baden-Württemberg insgesamt 2236 in den Jahren 1990 bis 1999 bei 24 Genehmigungsbehörden (Regierungspräsidien und unteren Verwaltungsbehörden) in Baden-Württemberg durchgeführte immissionsschutzrechtliche, wasserrechtliche und baurechtliche Zulassungsverfahren für gewerbliche Vorhaben mittels Aktenanalyse auf Basis von Zufallsstichproben ausgewertet. Diese repräsentative Erhebung wurde durch eine Behördenumfrage (43 Behörden) sowie eine Kundenbefragung (133 verwertbare Fragebögen) ergänzt.
Die Publikation gibt den zweiten Teil des Forschungsprojekts wieder, welcher Empfehlungen im Hinblick auf eine weitere Optimierung von Genehmigungsverfahren zum Gegenstand hat, die aus den im Band "Dauer von Zulassungsverfahren" [bitte verlinken] gesondert veröffentlichten ausführlichen Ergebnissen der empirischen Untersuchung abzuleiten sind.
Nach einer Einführung in Gegenstand und Methoden des Forschungsprojekts und der Darstellung der empirischen Ergebnisse im Überblick kennzeichnen die Autoren noch nicht ausgeschöpfte Beschleunigungspotentiale, die aus der unzureichenden Umsetzung von Beschleunigungsmaßnahmen sowie bestimmten Verzögerungsfaktoren im Verfahren resultieren. Sie beziffern diese Potentiale in den Bereichen Immissionsschutzrecht mit je 25 % bis 30 % und im Wasserrecht mit 10 % bis 15 %.
Die anschließende Darstellung der Vorschläge zur Verfahrensoptimierung gliedert sich in Maßnahmen zur Umsetzung auf der Ebene der Genehmigungsbehörden sowie auf Landesebene. Für die Behördenebene werden 15 Maßnahmen in den Schwerpunktbereichen Verfahrensmanagement, Kundenorientierung und Personal emp-fohlen. Bezogen auf die Landesebene werden - unter Einbeziehung auch des Verwaltungsstrukturreformgesetzes von 2004 - 10 Empfehlungen ausgesprochen. Eine zusammenfassende Übersicht über die Beschleunigungsmaßnahmen, die sich in der empirischen Untersuchung als effektiv erwiesen haben, rundet den Empfehlungsband ab.