Speyerer Forschungsberichte (FÖV)
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- Lehrstuhl für Wirtschaftliche Staatswissenschaften, insbesondere Allgemeine Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft (Univ.-Prof. Dr. Gisela Färber) (14)
- Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Rechtsvergleichung (Univ.-Prof. Dr. Dr. h.c. Karl-Peter Sommermann) (13)
- Lehrstuhl für öffentliches Recht, insbesondere allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht (Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow) (8)
- Lehrstuhl für Informations- und Kommunikationsmanagement (Univ.-Prof. Dr. Bernd W. Wirtz) (3)
- Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht (Univ.-Prof. Dr. Joachim Wieland) (2)
- Lehrstuhl für Verwaltungswissenschaft, Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht (Univ.-Prof. Dr. Mario Martini) (1)
- Lehrstuhl für Öffentliche Betriebswirtschaftslehre (Univ.-Prof. Dr. Holger Mühlenkamp) (1)
- Seniorprofessur für Verwaltungswissenschaft, Politik und Recht im Bereich von Umwelt und Energie (Univ.-Prof. Dr. Eberhard Bohne) (1)
306
Vorliegender Forschungsbericht behandelt die wahrgenommenen Bürokratielasten der kommunalen Ebenen in Nordrhein-Westfalen. Der Bericht bildet die empirische Grundlage für den in 2022 veröffentlichten Bericht der Transparenzkommission Nordrhein-Westfalen. Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen hat die Transparenzkommission eingerichtet, um nordrhein-westfälische Kommunen zu stärken und sie in Bezug auf Bürokratielasten durch das Land zu entlasten. Zentral ist dabei die Erarbeitung von Vorschlägen zu Bürokratieabbau durch Aufgabenkritik und Standard-Überprüfung. Die Grundlage dafür bildet eine Befragung der Gemeinden, Kreise und Landschaftsverbände in NRW, die eine möglichst solide Daten-grundlage für die weitere Arbeit der Transparenzkommission bilden soll. Der Band berichtet die wesentlichen Ergebnisse der Befragung und ordnet sie in die Diskussion über den Abbau von Bürokratielasten und eine zeitgemäße Aufgabenkritik ein.
305
Es gibt verschiedene Hinweise darauf, dass Beschäftigte im Nah- und Fernverkehr regel-mäßig und zunehmend beleidigt, bedroht oder körperlich angegriffen werden. Vor diesem Hintergrund haben der dbb beamtenbund und tarifunion (dbb) und der Deutsche Gewerk-schaftsbund (DGB) eine Studie in Auftrag gegeben, welche das Ausmaß von Gewalt gegen Beschäftigte im Verkehrsbereich untersucht. Ziel war es, eine wissenschaftliche Grundlage für die Entwicklung nachhaltiger und differenzierter Strategien zum Umgang mit Gewalt gegen Beschäftigte im Verkehrsbereich zu schaffen. Um einen Überblick über den aktuellen Forschungsstand zu erhalten, wurde zunächst eine Literaturstudie durchgeführt. Darüber hinaus wurden zwei Befragungen konzipiert und auf den Weg gebracht, die sich zum einen an Unternehmen und zum anderen an Beschäftigte im Verkehrsbereich richteten. Sie dienten u. a. dazu, Erkenntnisse zum Gewaltausmaß sowie zur Nutzung und Bewertung von Präventions- und Nachsorgemaßnahmen zu gewinnen.
304
Der Bericht enthält die Ergebnisse der Evaluation des Planungssicherstellungsgesetzes (PlanSiG), die durch das Deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung im Auftrag des Bundesministeriums des Innern und für Heimat durchgeführt wurde. Ziel der Evaluation war es erstens, einen Eindruck darüber zu gewinnen, inwieweit in der Verfahrenspraxis von den Instrumenten des PlanSiG Gebrauch gemacht wurde. Zweitens sollten die durch die Anwendung der Instrumente entstehenden Auswirkungen auf die Verfahrensbeteiligten untersucht werden. Das dritte Ziel war es, zu prüfen, welche Instrumente sich auch nach Außerkrafttreten des Gesetzes zur Weiterführung eignen und welche Modifikationen ggf. vorzunehmen sind. Die Datenerhebung erfolgte mithilfe eines qualitativen Forschungs-designs. Dabei wurden insgesamt 39 leitfadengestützte Interviews mit Vertreterinnen und Vertretern von Behörden, Vorhabenträgern und Umwelt- und Naturschutzvereinigungen geführt.
303
Im Rahmen der Untersuchung wurden bundesweit Behörden und Beschäftigte befragt, um das Ausmaß der Gewalt gegen Beschäftigte des öffentlichen Dienstes in Deutschland abzu-schätzen. Dabei wurde im Rahmen der Behördenbefragung das Ausmaß der gemeldeten Gewalt gegen Beschäftigte erfasst. Der besondere Fokus der Beschäftigtenbefragung lag auf der Erfassung der Dunkelziffer, d. h. der Abweichung zwischen der Anzahl gemeldeter und tatsächlich erlebter gewalttätiger Übergriffe. Zudem wurden die Folgen von Gewalt, die Melde- und Erfassungsmöglichkeiten von Übergriffen in den jeweiligen Behörden sowie Präventions- und Nachsorgemaßnahmen in den Blick genommen.
Der Fokus liegt dabei auf Gewalt, die von Personen außerhalb der öffentlichen Verwaltung auf Beschäftigte ausgeübt wird. Gewalttätige Übergriffe innerhalb einer Organisation sowie durch Beschäftigte des öffentlichen Dienstes werden nicht betrachtet. Die unterschiedliche Nutzung des Gewaltbegriffs durch verschiedene Studien erschwert die Vergleichbarkeit der Ergebnisse sowie eine Aussage darüber, wie sich das Ausmaß der Gewalt in den letzten Jahren entwickelt hat.
302
Die Literaturstudie bietet einen Überblick über den aktuellen Forschungsstand zum Phäno-men der Gewalt gegen Beschäftigte des öffentlichen Dienstes in Deutschland sowie über Strategien, Maßnahmen und Initiativen zur Gewaltprävention. Dabei werden alle Bereiche des öffentlichen Dienstes betrachtet, zu denen Befunde zur Gewalt gegen Beschäftigte vor-liegen. Der Fokus liegt dabei auf Gewalt, die von Personen außerhalb der öffentlichen Verwal-tung auf Beschäftigte ausgeübt wird. Gewalttätige Übergriffe innerhalb einer Organisation sowie durch Beschäftigte des öffentlichen Dienstes werden nicht betrachtet. Die unter-schiedliche Nutzung des Gewaltbegriffs durch verschiedene Studien erschwert die Vergleich-barkeit der Ergebnisse sowie eine Aussage darüber, wie sich das Ausmaß der Gewalt in den letzten Jahren entwickelt hat.
301
Artikel 5 des Gesetzes zur Verlängerung der Befristung von Vorschriften nach den Terroris-musbekämpfungsgesetzen vom 3. Dezember 2015 sah vor, dass die Bundesregierung die Anwendung der durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz, das Terrorismusbekämpfungs-ergänzungsgesetz und das Gesetz zur Änderung des Bundesverfassungsschutzgesetzes geschaffenen und geänderten Vorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes, des MAD-Gesetzes, des BND-Gesetzes und des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes unter Einbeziehung eines oder mehrerer Sachverständigen evaluiert. Untersucht werden sollten vor allem die Häufigkeit und die Auswirkungen der mit den Eingriffsbefugnissen verbundenen Grund-rechtseingriffe, die zudem in Beziehung zur Wirksamkeit der jeweiligen Regelungen zu setzen waren.
300
Die Beiträge beschäftigen sich mit den Ergebnissen einer Arbeitgeber-/Dienstherrn- und einer Beschäftigtenbefragung des öffentlichen Dienstes im Jahr 2018. Wachsender Ein-stellungsbedarf durch neue und altersbedingt freiwerdende Stellen trifft auf eine insb. demografisch bedingt sinkende Zahl an jungen Neuqualifizierten aus den Bildungssystemen. Es wurden Stellenbesetzungsprobleme festgestellt, die z.T. auch in den langwierigen per-sonalwirtschaftlichen Verfahren sowie noch unzureichenden personalwirtschaftlichen In-strumenten zur Personalgewinnung und –bindung liegen. Zugleich äußern viele Beschäftigte Wechselabsichten nicht nur zu anderen Stellen des öffentlichen Dienstes, sondern auch in die Privatwirtschaft. Als Hauptgründe werden schlechte Beförderungs- und Aufstiegschancen sowie eine in Relation zu Leistung nicht angemessene Bezahlung genannt. Angesichts des extrem hohen Qualifikationsgrades des öffentlichen Dienstes erscheinen Reformen im öffentlichen Dienst unabdingbar.
299
Diese Arbeit untersucht die (Übergangs-)Versorgung in herausgehobenen Positionen der Verwaltung (politische Beamte, Minister und parlamentarische Staatssekretäre). Die besonderen Ansprüche an die Versorgung dieser kurzfristig besetzten Ämter werden ermittelt und die bestehenden Regelungen anhand modellhafter Berechnungen evaluiert.
298
Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ), beispielsweise in Form von Zweckverbänden und Zweckvereinbarungen, hat in Deutschland eine lange Tradition, hat sich in vielen Projekten bewährt und ist ein bedeutsamer Bestandteil der Wirklichkeit kommunaler Aufgabener-füllung. Außerdem kann IKZ im Hinblick auf bestimmte Aufgabenbereiche der kommunalen Ebene eine effiziente und effektive Alternative zu Gebietsreformen darstellen. Mit einer Bestandsaufnahme sowie den Erwartungen und Potenzialen von IKZ am Beispiel des Landes Rheinland-Pfalz befasst sich dieser Speyerer Forschungsbericht.
297
Die politikfeldübergreifende Studie zu Open Government auf Bundesebene wurde auf Initiative des Bundeskanzleramts erstellt. Die Kernfrage ist, welche Potentiale im Ausbau von Aktivitäten in einzelnen Handlungsfeldern von Open Government bestehen.
Zunächst werden die in der Literatur beschriebenen Ziele, Prinzipien und Wirkmechanismen von Open Government analysiert und systematisiert. Daraus werden für die Bundesebene in Deutschland relevante Handlungsfelder des Open Government identifiziert. Ergänzt werden diese durch eine Praxisbetrachtung zu Open Government auf kommunaler Ebene.
Für die Handlungsfelder und die Praxisbetrachtung werden nach der Beschreibung der jeweiligen Ziele und Wirkmechanismen der Stand derzeitiger Aktivitäten in Deutschland sowie Überlegungen zu Potentialen und Herausforderungen herausgearbeitet.
Insgesamt zeigt sich, dass in Deutschland bereits Maßnahmen im Bereich Open Government angestoßen wurden, diese jedoch noch stark voneinander separiert sind. Die größten Potentiale werden darin gesehen, bestehende Maßnahmen zu bündeln, um Synergien zu erzeugen und ein ganzheitliches Verständnis von Open Government zu schaffen.
296
Der vorliegende Band dokumentiert die Vorträge, die auf einem am 15. November 2019 in Speyer veranstalteten Symposium gehalten wurden. Anlass dieser Veranstaltung, die vom Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung und der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer gemeinsam durchgeführt wurde, war die Verleihung der Ehrenmedaille des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung an Dr. Heribert Schmitz.
Heribert Schmitz hat nicht nur als Vertreter des Bundes dem Verwaltungsrat des Instituts ab 1993 für 25 Jahre angehört und in dieser langen Zeit maßgeblich dazu beigetragen, dass sich das Institut konsolidiert und zu einem der maßgeblichen Akteure der deutschen Verwaltungswissenschaft entwickelt hat, sondern auch – weit hierüber hinausgehend – den Wissenschaftsstandort Speyer in seiner Gesamtheit in mannigfaltiger Hinsicht gefördert.
Die Referenten des Symposiums und die Themen ihrer Beiträge sind eng verknüpft mit den verschiedenen Facetten des Wirkens von Heribert Schmitz, der seine Karriere im Bundes-ministerium des Innern im Jahre 1983 begann und ab 1993 in der Position des Leiters des Referats für Verwaltungsrecht, Verwaltungsverfahrensrecht und Informationsfreiheitsrecht, später auch Personenstandsrecht, fortsetzte. Das wissenschaftliche Wirken von Heribert Schmitz ist beeindruckend; genannt werden sollen hier nur seine großen Kommentierungen im Posser/Wolff zur VwGO und insbesondere im Stelkens/ Bonk/Sachs zum VwVfG. Das Anliegen, Wissenschaft und Praxis zu vernetzen, durchzieht sein gesamtes Wirken.
Diesem vollständig gerecht zu werden, ist in dem begrenzten Rahmen eines Symposiums naturgemäß kaum möglich. Herausgeber und Autoren hoffen dennoch, dazu einen bescheidenen Beitrag zu leisten.
295
Im Rahmen der Diskussion zur Förderung von sozialen und ökologischen Produktionsbedin-gungen in den Anbauländern von Kaffee kam der Vorschlag einer Vergünstigung der Kaffee-steuer für nachhaltig produzierten und fair gehandelten Kaffee auf. Die Deutsche Gesell-schaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) hat das Institut für Gesetzesfolgenabschät-zung und Evaluation (InGFA) mit einer verwaltungswissenschaftlichen Studie zu diesem Thema beauftragt. In der Studie wurde ein Vollzugssystem für die Sicherstellung und Über-prüfung der Voraussetzungen für eine solche Steuervergünstigung entwickelt. Auf der Basis einer vergleichenden Analyse verschiedener Systeme zur Prüfung von Nachhaltigkeits-kriterien wurden Vorschläge zur Umsetzung eines Kontroll- und Bescheinigungssystems entwickelt und eine Kostenschätzung vorgenommen.
294
Der Beitrag behandelt verschiedene Aspekte der Einstellungen der deutschen Öffentlichkeit zur Energiewende, die Perzeption und Bewertung der vor Ort angebotenen Beteiligungs-möglichkeiten sowie deren Nutzung durch die Bevölkerung. Die Öffentlichkeit attestiert der Energiewende eine hohe Dringlichkeit. Ein relativ breiter Konsens besteht auch in der Ein-schätzung, dass die Energieversorgung in den Händen gemeinnütziger Träger liegen sollte. Eine Mehrheit spricht sich für dezentrale Entscheidungen über die Standorte der Anlagen zur Erzeugung erneuerbarer Energien aus. Die meisten Gemeinden bemühen sich um eine Ein-bindung der Bevölkerung in den Prozess der Umsetzung der Energiewende auf der lokalen und regionalen Ebene. Eine Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger nutzt die unterbreiteten Informationsangebote. Darüber hinaus versuchen mehr oder weniger starke Minderheiten, durch die Mobilisierung politischer Machtmittel oder als Stakeholder Einfluss auf die dezentralen Entscheidungen über die Gestaltung der Energiewende zu nehmen.
293
Familienbezogene Besoldungsbestandteile im Spannungsfeld von Alimentations- und Leistungsprinzip
(2019)
Das Leistungsprinzip hat sich seit der Dienstrechtsreform 1997 und der damit einhergehen-den Einführung leistungsorientierter Besoldungselemente als Entlohnungsprinzip in der Be-amtenbesoldung etabliert. Als solches steht es im Widerspruch zum Alimentationsprinzip, welches als der bedeutsamste Grundsatz für die Beamtenbesoldung gelten kann. Im Zent-rum dieses Widerspruchs stehen familienbezogene Besoldungsbestandteile, welche einer-seits als Kernelement des Alimentationsprinzips angesehen werden können, aber anderer-seits in offensichtlichem Konflikt zu einer dem Leistungsprinzip folgenden Besoldung stehen. Diesem Spannungsverhältnis widmet sich der Forschungsbericht von Philipp Gottstein. Er zeigt die Widersprüchlichkeit anhand von Besoldungsdaten auf, die er beispielhaft für vier Bundesländer aufarbeitet. In der Einordnung seiner Ergebnisse in einen breiteren Gesamt-kontext wirft er die kritische Frage auf, inwieweit Familienbesoldung in ihrer heutigen Form noch angemessen und zeitgemäß ist.
292
Der Forschungsbericht von Mathias Feißkohl analysiert auf Grundlage empirischer Daten die Amtsangemessenheit der Mindestalimentation für Ruhegehaltsempfänger sowohl des Bun-des als auch aller Bundesländer. Die Frage nach einer amtsangemessen Mindestalimentation gewinnt dabei insbesondere in Zeiten stark polarisierender politischer Gerechtigkeitsdeba-tten, einer steigenden Anzahl an Ruhegehaltsempfängern sowie der damit fraglichen Finan-zierung der Beamtenversorgung an Relevanz. Vor diesem Hintergrund vergleicht Feißkohl den Abstand zwischen der amtsunabhängigen Mindestversorgung und ihrem sozialhilfe-rechtlichen Pendant, dem sächlichen Existenzminimum, sowie mit dem aus der Beamten-besoldung übertragenen Abstandsgebot in Höhe einer Sozialschwelle von 15% des jeweiligen Existenzminimums. Dabei kommt Feißkohl zu dem Schluss, dass zwar alleinstehenden Min-destruhegehaltsempfänger eine amtsangemessene Mindestalimentation erhalten, für ver-heiratete Ehepaare mit oder ohne Kinder eine amtsangemessene Mindestalimentation jedoch nicht überall gewährleistet und damit verfassungswidrig ausgestaltet ist.
291
Der Forschungsbericht von Gisela Färber und Richard Hermanowski beschreibt und analysiert die Entwicklungen im öffentlichen Dienst seit der deutschen Vereinigung. Vor dem Hintergrund veränderter politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Rahmenbedingungen zeigt Hermanowski anhand der amtlichen Personalstatistik, besoldungs- bzw. tarifrechtlicher Entgelttabellen sowie Haushaltsdaten der Gebietskörperschaften, wie sich Beschäftigungssystem und -verhältnisse im öffentlichen Dienst seither veränderten. Er analysiert, dass viele Reformen der vergangenen 26 Jahre nicht nur der tradierten Logik des Beschäftigungssystems des öffentlichen Dienstes widersprechen, sondern auch die Position der öffentlichen Arbeitgeber auf dem Arbeitsmarkt geschwächt haben. Gisela Färber greift diese Bestandsaufnahme auf, beschreibt die aktuell drängendsten Probleme des öffentlichen Dienstes und zeigt Forschungsbedarfe auf, die zur Lösung der Probleme beitragen. Sie unterstreicht die Notwendigkeit interdisziplinärer Forschung über und für den öffentlichen Dienst und regt die Schaffung einer dauerhaften Forschungs- und Dateninfrastruktur hierfür an.
290
Am 26. Januar 2011 hat der rheinland-pfälzische Landtag eine Novelle des Polizei- und Ordnungsbe-hördengesetzes (POG) beschlossen. Ziel des Änderungsgesetzes ist die Schaffung eines modernen und effizienten POG, um die Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger weiterhin gewährleisten zu kön-nen. § 100 POG enthält eine erneute Evaluationsverpflichtung, die vorsieht, dass die Landesregierung dem Landtag über die Wirksamkeit bestimmter eingriffsintensiver Maßnahmen berichtet. Hierzu gehören
• die Datenerhebung durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel in oder aus Wohnungen,
• die Datenerhebung durch den Einsatz technischer Mittel zur Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation,
• Auskunft über die Telekommunikation,
• Auskunft über Nutzungsdaten,
• Datenerhebung durch den Einsatz technischer Mittel in informationstechnischen Systemen,
• Funkzellenabfrage,
• besondere Formen des Datenabgleichs.
Das Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation wurde vom rheinland-pfälzischen Minis-terium des Innern, für Sport und Infrastruktur mit der Durchführung der Evaluation beauftragt.
289
Wie können kollaborative Aktivitäten in der Verwaltung auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene unter Nutzung von Web 2.0-basierten E-Government-Angeboten in Interaktion mit dem Bürger so effizient und effektiv organisiert werden, dass auf individueller, staatlicher und gesellschaftlicher Ebene Mehrwert (Public Value) entsteht? Dieser Forschungsbericht gibt differenzierte Antworten hierauf und verweist dabei auf organisationstheoretische Literatur, konzeptionelle Aufarbeitungen von Electronic und Collaborative Governance sowie auf verschieden ausgerichtete Beteiligungsvorhaben und eine großzahlige Erhebung. Zudem werden aus einer qualitativen sowie quantitativen Erhebung Handlungsempfehlungen für die Praxis abgeleitet.
288
Vorwort:
Auf dem Weg zu einer „neuen Verwaltungskultur“: Die VwV Öffentlichkeitsbeteiligung und die dazugehörige Evaluation
Der folgende Text berichtet über die Ergebnisse der Evaluation der VwV Öffentlichkeitsbeteiligung (mit dem zugehörigen „Planungsleitfaden“) des Landes Baden-Württemberg. Sowohl die VwV als auch die Evaluation sind in dieser Form einzigartig. Es gab zuvor keine vergleichbaren Regelungen im Bereich der öffentlichen Verwaltung und auch keine in dieser Form (Methode) durchgeführte wissenschaftliche Untersuchung. Es sind folglich einige einleitende Bemerkungen zur VwV wie auch zur Vorgehensweise und Zielsetzung der Evaluation angebracht.
Zielsetzung der VwV Öffentlichkeitsbeteiligung (in Abgrenzung zu anderen einschlägigen Rechtsnormen)
Die Einführung des Abs. 3 in § 25 des Verwaltungsverfahrensgesetzes zielt darauf ab, der betroffenen Öffentlichkeit die Möglichkeit der Beteiligung zu einem Zeitpunkt zu eröffnen, zu dem die wesentlichen Entscheidungen über ein Vorhaben (insbesondere große Infrastrukturvorhaben wie S21, Bundesfernstraßen, Flughafenausbau und Hochwasserschutz) noch nicht getroffen sind und noch zwischen verschiedenen Alternativen gewählt werden kann. Die Träger von Vorhaben sollen mittels § 25 Abs. 3 dazu „veranlasst werden“ (nicht verpflichtet), bei Vorhaben die „nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Belange einer größeren Zahl von Dritten haben können“ die Öffentlichkeit 1) frühzeitig zu unterrichten und 2) ihr Gelegenheit zur Äußerung und 3) Erörterung zu geben. Da dies „frühzeitig“, also vor dem formellen Genehmigungsverfahren (z.B. einem Planfeststellungsverfahren) erfolgen soll, handelt es sich um den Einsatz „informeller Verfahren“ 2 (im Gegensatz zu den gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren z.B. im Planfeststellungsverfahren). Grundsätzlich sind nach § 25 Abs.3 VwVfG Behörden verpflichtet, auf Vorhabenträger hinzuwirken, eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung durch informelle Beteiligungsverfahren durchzuführen. Das Land Baden-Württemberg hat die Regelung des § 25 Abs. 3 VwVfG in drei landesspezifischen Regelungen aufgegriffen.
1) Vgl. hierzu und im Folgenden (passim) Masser, K., T. Ritter und J. Ziekow, Erweiterte Bürgerbeteiligung bei Großprojekten in Baden-Württemberg – Abschätzung der Auswirkungen der Verwaltungsvorschrift „Bürgerdialog“ und des „Leitfadens für eine neue Planungskultur“ der Landesregierung, Speyerer Forschungsberichte 275, 2014, im Folgenden wiedergegeben als Studie 2014, S. 1ff.
2) Vgl. Arndt, U., Die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung, in: Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (VBlBW) 5/2015, S. 192ff., im Folgenden nachgewiesen als Arndt, U., VBlBW.
287
Social Media ist für viele Bürgerinnen und Bürger ein wichtiger Bestandteil ihres Alltages geworden. Eine Bürgerorientierung der öffentlichen Verwaltung legt dementsprechend auch ein verstärktes Engagement im Umfeld von Web 2.0 und Social Media nahe. Die erfolgreiche Gestaltung von Web 2.0- Services der öffentlichen Verwaltungen bedarf daher einer nachfrageorientierten Untersuchung des spezifischen Nutzungsverhaltens sowie der damit verbundenen Serviceakzeptanz der Bürgerinnen und Bürger. Diese Untersuchung erarbeitet dazu ein Wirkungsmodel zur Erklärung der Akzeptanz bürgerorientierter Web 2.0- Services. Zur Umsetzung dieses Forschungsvorhabens wurden die folgenden Forschungsfragen betrachtet:
- Welche Faktoren beeinflussen die Nutzerakzeptanz bürgerorientierter Web 2.0- Services?
(Konfirmatorisch-deskriptiv)
- Wie wirken die einzelnen Faktoren auf die Nutzerakzeptanz bürgerorientierter Web 2.0- Services (Konfirmatorisch-explikativ)
Die Untersuchung leitet dazu anhand einer systematischen Literaturanalyse ein Wirkungsmodel ab. Zur Prüfung des Models wurde eine Bürgerumfrage durchgeführt und insgesamt 164 verwertbare Rückläufer von Nutzern der Facebook- Seiten generiert, die auf eine Ausschreibung auf 15 städtischen Facebook-Seiten eingegangen sind (Frankfurt, Stuttgart, Essen, Bielefeld, Gelsenkirchen, Mönchengladbach, Krefeld, Hagen, Hamm, Ludwigshafen am Rhein, Offenbach am Rhein, Bottrop, Reutlingen, Ludwigsburg, Gießen). Die Analyse der Daten ergaben, dass alle Wirkungsbeziehungen des erarbeiteten Strukturmodels signifikant Auswirkungen auf die gewählten endogenen Variablen Nutzungsintention bzw. Weiterempfehlungsintention haben. Diese theoriegeleitete Erforschung von Einflussfaktoren mit anschließend empirischer Bestätigung der Wirkungsbeziehungen ermöglicht Strategien zur Einführung entsprechender nachfrageorientierter, effektiver und effizienter Anwendungen mit beiderseitigem Nutzen für Bürger und öffentliche Verwaltung abzuleiten.
286
Soziale Rechte in Europa
(2016)
Die im Jahre 2008 einsetzende Wirtschafts- und Finanzkrise und die Notwendigkeit, die Staatsverschuldung zu senken, haben in vielen europäischen Ländern zu einer Reduzierung der Sozialleistungen geführt. Eine „Verschlankung“ der Sozialsysteme und eine „Flexibilisierung“ des Arbeitsmarkts werden im Hinblick auf eine Bewährung im globalen Wettbewerb für notwendig gehalten.
Vor diesem Hintergrund hat die Diskussion über die Grundlinien der europäischen und nationalen Sozialpolitik sowie über die normative Reichweite sozialer Verfassungsverbürgungen neue Aktualität gewonnen. Sowohl in Spanien als auch in Deutschland steht auf verfassungsrechtlicher Ebene die Frage nach der Anerkennung subjektiver Leistungsrechte im Vordergrund. In Spanien geht es um die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Maße die im dritten Kapitel des Titels I der Verfassung enthaltenen sozialen Verbürgungen einen subjektiv-rechtlichen Gehalt aufweisen, in Deutschland um die Folgen der Anerkennung eines Grundrechts auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums, welches das Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 9. Februar 2010 aus der Menschenwürdegarantie in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip hergeleitet hat. Hinsichtlich der Funktionsfähigkeit der nationalen Sozialsysteme stellt sich zugleich die Frage, wie gegebenenfalls eigene höhere Standards in einer von Personenfreizügigkeit geprägten Europäischen Union aufrechterhalten werden können. Impulse für eine gemeinsame sozialpolitische Entwicklung gehen dabei zunehmend von einer Anreicherung binnenmarktfunktionaler Sekundärrechtsetzung der Europäischen Union mit sozialen Zielen aus.
285
This book has a collection of 30 pieces of research results of Chinese and German experts, scholars and government officials. They are catego-rized into four sections:
1. Introduction and analysis of the current situation of Sino-German ad-ministrative systems, such as experimental units of counties directly under the management of provincial governments in the progress of China's urbanization, comparison of the Sino-German intergovernmen-tal jurisdiction division, history of the German administrative regions and local finance of Germany etc.;
2. Sino-German challenges faced by the administrative systems, such as challenges of reform of counties directly under the management of provincial governments in China, urban-rural imbalance in the progress of modernization of Germany and impacts of population change on lo-cal administration management.;
3. Sino-German exploration and experience in administrative reform, such as experience and inspiration of the administrative hierarchy reform of Hainan, China, efficiency and expectation of strategies of “urban-rural integration” in Chengdu, China, inter-municipal cooperation in Germa-ny – design and limits of shared service, multilevel function refor-mation of Rhineland-Palatinate, Germany;
4. Sino-German strategies of administrative reforms under the financial crisis, such as influences of economic and financial crisis on German administration, strategies of China's urban-rural integration and opti-mization of longitudinal administrative levels under financial crisis, promotion of equivalence of public services with fiscal balance.
284
Das Deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) wurde im
August 2013 mit dem Forschungsvorhaben „Evaluation des Kommentieren-
Bereichs des Beteiligungsportals des Landes Baden-Württemberg“ betraut.
Die Kommentieren-Funktion eröffnet den Bürgerinnen und Bürgern eine
neuartige Möglichkeit, ihre Meinung zu Gesetzesinitiativen der Landesregierung
abzugeben.4 Diese ist als Tool im Beteiligungsportal Baden-Württemberg,
der zentralen Plattform für Bürgerbeteiligung im Land, eingebettet. Der vorliegende Abschlussbericht stellt die Durchführung und Ergebnisse der Evaluation wie auch die Ableitung praktischer Schlussfolgerungen dar.
283
282
279
278
Zunächst werden die Grundzüge der Zusatzversorgung
ausführlich beleuchtet, um ein grundlegendes Verständnis des Wesens der Zusatzversorgung sowie ihrer historischen Entwicklung als Basis für die weitere
Untersuchung zu schaffen. Als Ausgangspunkt der Untersuchung wird im Anschluss an die Darstellung der Grundlagen das relevante Umfeld der Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes abgesteckt, um zu klären, welche grundsätzlichen Anforderungen an eine nachhaltige Ausgestaltung der zusätzlichen Alterssicherung im öffentlichen Dienst zu stellen sind. Anhand der aufgestellten Kriterien wird zunächst das Leistungsrecht der Zusatzversorgung eingehend analysiert. Nach der quantitativen Analyse des Leistungsrechts wird die Untersuchung der Zusatzversorgung auf ihre Finanzierungsverfahren erweitert. Im letzten Schritt der Untersuchung werden die zuvor erstellten Modell- Erwerbsbiografien erneut aufgriffen, um die Ergebnisse der Analyse des Leistungsrechts konkret mit der Finanzierung der Zusatzversorgung zu verknüpfen.
276
Die Stadt Mannheim hat 2008 einen Verwaltungsmodernisierungsprozess mit dem postulierten Ziel begonnen "eine der modernsten Stadtverwaltungen Deutschlands" bis zum Jahr 2013 zu werden. Dieser Prozess wurde durch das Deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) Speyer evaluiert. Bei der Evaluation wurde zum einen die rückblickende Bewertung des stattgefundenen Modernisierungsprozesses, zum anderen die mögliche Fortführung von CHANGE² ab dem Jahr 2014 in den Blick genommen.
275
274
Gegenstand der vorliegenden Gesetzesfolgenabschätzung ist der genderdifferenzierte Erfüllungsaufwand des Lohnsteuerabzugsverfahrens zusammenveranlagter Ehegatten, der im Zusammenhang mit der Lohnsteuerklassenkombination III und V, IV und IV sowie dem Faktoverfahren anfällt. Es wird also nicht der Erfüllungsaufwand des Ehegattensplittings als solches untersucht, sondern die besonderen Folgen der drei möglichen Verfahrensvarianten quantifiziert, nach denen der Lohnsteuerabzug erfolgt. Auf der Basis der Einkommensteuerstatistik 2007, der neuesten verfügbaren Daten, werden zudem Fallzahlen und Durchschnittseinkommen zur Quantifizierung des Gesamtaufwands eingesetzt.
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Untersuchungen über Ausmaß und Wirkungen von Reformen im deutschen Forschungssystem sind meistens auf der Makroebene oder der Mesoebene angesiedelt. Betrachtungsgegenstand sind Universitäten und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen. In diesem Beitrag werden die Auswirkungen der Reformen auf den Forschungsprozess der Mikroebene, d.h. einzelner Forschungsgruppen, untersucht. Auf der Basis einer Studie in der Astrophysik, der Nanotechnologie und der Mikroökonomie ergeben sich zwei grundlegende Befunde.
Erstens wird die Notwendigkeit einer weitgehenderen disziplinenspezifischen Differenzierung bei der Ausgestaltung der Reformmaßnahmen unterstrichen. Zweitens zeigt sich, dass Reformen zwar häufig auf der Makroebene eingeführt wurden, den Forschungsprozess auf der Mikroebene jedoch bisher nur partiell beeinflussen. Insbesondere auf der intraorganisationalen Ebene sind kaum Entwicklungen hin zur Ablösung des Modells der akademischen Selbstverwaltung zu verzeichnen, während der verschärfte Wettbewerb um externe Drittmittel Einfluss auf die Definition von Forschungslinien nehmen kann. Die Reformen werden oft als unausgewogen Jagenommen und manifestieren sich für die einzelnen Forscher in Form zunehmender Ressourcenknappheit, verschärftem Wettbewerb um Fördermittel und hohem administrativen Aufwand. Die vorherrschenden Koordinationsformen in der Forschung sind nach wie vor die akademische Selbstverwaltung sowie die eher informellen Governancemechanismen der intellektuellen Koordination durch Netzwerke und die Scientific Community. Forschungsgebiete und Kooperationen werden meistens aufgrund individueller Interessen gewählt und entstehen pfadabhängig. Allerdings lassen sich die Reformwirkungen und deren Effekte auf die Forschung erst langfristig abschätzen, da Latenzeffekte zu erwarten sind.
243
Der Forschungsbericht gibt Vorträge und Diskussionen eines am 3. Dezember 2004 vom Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer anlässlich der Emeritierung von Dieter Duwendag als Universitätsprofessor an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer veranstalteten Symposiums wieder.
Im Eingangsvortrag behandelt Richard Senti (Zürich) "Die WTO in den Fallstricken des Rechts, der Wirtschaft und der Politik" und schildert die namentlich aus der Rechtsautonomie der Mitgliedstaaten und dem Handelsprotektionismus resultierenden Schwierigkeiten der Welthandelsorganisation, ihre Ziele zu erreichen. Auf Basis des empirischen Befunds zu Stand und Wachstumswirkungen der Kapitalbilanzliberalisierung stellt Michael Frenkel (Koblenz) die Frage "Finanz- und Währungskrisen: Ist die Liberalisierung der Finanzmärkte zu weit gegangen?" und bejaht sie für diejenigen Länder, die sich unzureichend auf die Liberalisierung vorbereitet haben. "Ausländische Direktinvestitionen und Arbeitsplatzverlagerungen: Den Handlungsbedarf richtig erkennen und umsetzen" gibt Wolfgang Franz (Mannheim) als Devise aus und mahnt eine Steigerung der Attraktivität des Wirtschaftsstandorts Deutschland an, um den Nettoeffekt der Arbeitsplatzverlagerungen zu verbessern. Unter dem Titel "Eine andere Welt ist möglich! - Positionen der Globalisierungskritiker" stellt Ernst Ulrich von Weizsäcker (MdB) Entwicklungslinien und Beurteilungen des Phänomens Globalisierung dar und fordert im Zuge einer "neuen Aufklärung" die Rückkehr zu einem starken, ordnungsgebenden Staat als "unsichtbare Hand", um der gegenwärtigen Marktdominanz wirksam zu begegnen.
Den Vorträgen schließen sich mit "Global Governance - Politische Gestaltung der Globalisierung" betitelte Thesen von Dieter Duwendag zur Podiumsdiskussion an, welche mit Statements von Carl Böhret (Speyer) sowie Wolfgang Franz, Michael Frenkel und Richard Senti eröffnet wird und in eine Plenumsdiskussion mündet. Der Forschungsbericht fügt den Schlussworten von Rudolf Fisch (Speyer) und Dieter Duwendag als Memorandum die am 13.5.2002 von Bundespräsident Johannes Rau im Museum für Kommunikation gehaltene "Berliner Rede" an, welche den Titel "Chance, nicht Schicksal - Die Globalisierung politisch gestalten" trägt.
242
All contributions examine the extent to which spatial aspects constitute a condition for successful governance in federal systems. Spatial developments influenced by the world wide trend of globalisation have far-reaching consequences for economic and fiscal policies. Several subjects are identified as the dominating future challenges for federal systems with regard to regional economic development and growth. Interpreting the experiences of several countries, the papers presented are dealing with the regional perspective of spatial externalities and public goods, challenges and problems of agglomerations, the regional incidence of public budgets, the concept of competitive federalism as well as the politics of urban change and metropolitan government. The final discussion deals with challenges of demographic change for the political and institutional structure of federal systems as well as the future demand and supply side of decentral public infrastructure.
241
Den Ausgangspunkt der Darstellung bildet eine grundlegende Analyse der Inhalte und Ziele der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 ff. EGV anhand der Rechtsprechung des EuGH und der vergleichend gegenübergestellten Grundkonzeption des Richtlinienvorschlags. Hierbei wurde herausgearbeitet, dass der Vorschlag in vielerlei Hinsicht Neuland betritt, so etwa durch den umfassenden horizontalen, grundsätzlich sämtliche Dienstleistungssparten erfassenden Regelungsansatz, durch das vorgesehene dynamische, auf die Ermittlung weiteren Regelungsbedarfs im Wege der Überprüfung der gesamten nationalen Rechtsordnung ausgerichtete Konzept und schließlich vor allem durch die Einführung des Herkunftslandprinzips für die Aufnahme, Ausübung und Kontrolle von Dienstleistungstätigkeiten.
Die Problemfeldanalysen liefern, flankiert durch die Empirie der Akteurspositionen, auf breiter Basis erste Einschätzungen der Konsequenzen für die deutsche Wirtschaft und bieten wertvolle Ansatzpunkte für nachfolgende ausführliche Folgenabschätzungen. In der Problemfeldanalyse kristallisierte sich als besonders bedenklich heraus, dass die Vorgaben des Richtlinienvorschlags z. T. unklar und in ihrer Reichweite nicht abschätzbar sind, ggf. die Änderung ganzer Regelungssysteme erfordern (z. B. Fristenregelungen, Genehmigungsfiktionen, Ermessensvorschriften) und die Gefahr einer Inländerdiskriminierung, der Umgehung von Regelungen des Bestimmungsstaats sowie des Absinkens erreichter Standards bergen. Bei den befragten Akteuren stieß das Ziel einer Erleichterung des Dienstleistungsverkehrs auf breite Zustimmung, die Eignung der Richtlinie hierfür wurde hingegen bezweifelt. Kritik erfuhr hier ebenfalls vor allem das Herkunftslandprinzip und die Unabsehbarkeit der Auswirkungen der Regelungen; daneben wurde eine zunehmende Bürokratisierung befürchtet. Detailkenntnisse über den Vorschlag waren bei den Akteuren allerdings eher selten vorhanden.
Als vorteilhaft bewerten die Gutachter die vorgesehene Einführung einheitlicher Ansprechpartner in Artikel 6 des Richtlinienvorschlags.
240
In Spanien trat im Jahr 1998 eine neue Verwaltungsprozessordnung in Kraft. Sie soll die einfachgesetzlichen Voraussetzungen für die Ausübung des in Art. 24 Abs. 1 der Spanischen Verfassung von 1978 verankerten Rechts auf effektiven Rechtsschutz verbessern. Wesentliche Elemente der neuen Verwaltungsprozessordnung sind die Einführung von Einzelrichterspruchkörpern als Eingangsinstanz für die meisten Verwaltungsstreitigkeiten, die Abwendung vom bisherigen caracter revisor der verwaltungsgerichtlichen Klage, d. h. die Erweiterung der Klagemöglichkeiten jenseits der Anfechtungsklage, der Ausbau des einstweiligen Rechtsschutzes und die Verbesserung der Urteilsvollstreckung gegen die öffentliche Verwaltung.
Der vorliegende Band stellt die Grundzüge der Reform vor. Er enthält die Beiträge der spanischen Teilnehmer an dem 7. Gemeinsamen Seminar des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung und der Escola d'Administració Pública de Catalunya, das in der Zeit vom 30. September bis 3. Oktober 1999 zur spanischen Verwaltungsprozessrechtsreform in Speyer stattfand. Die Texte sind im Original und in deutscher Übersetzung abgedruckt. Im Vorwort des Herausgebers wird das spanische Gesetz in den europäischen Kontext eingeordnet.
239
In der französischen Besatzungszone Deutschlands gab es nach 1945 nur einige wenige beratende deutsche Institutionen, die für die gesamte Zone von Koblenz bis Lindau zuständig waren. Der im Juli 1946 auf französische Direktive eingesetzte Beratende Finanzausschuß bei der Militärregierung der französischen Besatzungszone (Comité Consultatif d Etudes Financières) in Speyer zählte zu diesen. Den Beratenden Finanzausschuß leitete Dr. Heinz-Maria Oeftering, der zugleich erster Präsident der damaligen Rechnungskammer Hessen-Pfalz, dann Präsident des Rechnungshofes Rheinland-Pfalz, in Speyer, war. Der Beratende Finanzausschuß hatte die Aufgabe, die Tätigkeit der vier, dann drei Rechnungskammern bzw. Landesrechnungshöfe der Länder der französischen Zone das waren Rheinland-Pfalz, Baden, Württemberg-Hohenzollern und bis Anfang 1947 auch noch das Saargebiet abzustimmen und zu koordinieren. Des weiteren übte der Finanzausschuß im Auftrag der Besatzungsmacht, Gutachter- und Beratungstätigkeiten in steuer- und haushaltsrechtlichen, das hieß in allen finanziellen Fragen, die die Zone als Ganzes betrafen, aus. Der Beratende Finanzausschuß existierte bis Juli 1949 und wurde dann in das Büro der Sachverständigen der Finanzminister der französischen Zone umgewandelt. Mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland stellte das Büro zum Ende des Jahres 1949 seine Arbeit ein.
238
Schwerpunkt des Forschungsberichtes ist die Herausarbeitung der spezifischen Charakteristika mobiler Kommunikation und die Bestimmung der diesbezüglichen zentralen Anwendungsbereiche für die öffentliche Verwaltung.
Mobile Government hat die Potenziale, Quantität wie auch Qualität der Leistungserbringung von öffentlichen Verwaltungen in Deutschland nachhaltig und entscheidend zu verbessern. Die wichtigsten Erfolgsfaktoren lauten in diesem Zusammenhang:
Die Verwaltung muss die richtigen Ziele ansteuern. Die bestehenden Technologien ermöglichen vielfältige Optimierungen, aber sie sind selber nur Mittel, nicht Ziel.
Mobile Government darf nicht als Parallelprojekt neben die vorhandenen Abläufe und Strukturen treten, sondern seine spezifischen Potentiale müssen für die Veränderung und Neukonzeption des Bestehenden genutzt werden. Die konsequente Ausrichtung an den Geschäftsprozessen ist dabei die wichtigste Veränderung, die von den heute verfügbaren "enabling technologies" ermöglicht wird. Nur auf diese Weise lassen sich die erhofften Leistungsverbesserungen, Arbeitserleichterungen und Kosteneinsparungen auch realisieren.
Der Gedanke des Mehrwerts sollte bei der Konzeption mobiler Kommunikationslösungen im Mittelpunkt stehen. Die Frage muss lauten: Welche Dienste entfalten ihre besondere Nützlichkeit erst dadurch, dass sie mobil verfügbar sind? Für Verwaltungen und Unternehmen liegen die entsprechenden Potentiale in der Vereinfachung und Beschleunigung ihrer Geschäftsprozesse. Für den Bürger liegt der Mehrwert vor allem bei den situationsbezogenen Diensten. "Er kann sich von der Verwaltung abholen lassen, wo er steht", und zwar wann und wie er es will.
Bürger und Unternehmen sind dann "Kunden" der Verwaltung, wenn sie Auswahlmöglichkeiten haben. Diese haben sie in der Wahl des Kommunikationskanals. Niemand kann gezwungen werden, mobil mit der Verwaltung zu kommunizieren. Bieten die mobilen Angebote daher keinen leicht Janehmbaren Mehrwert für die Nutzer, werden angestrebte Nutzungsraten, von denen auch die Verwaltung selber profitiert, nicht erreicht. Um zu berücksichtigen, was Bürger und Unternehmer zur Wahl der neuen Lösungen bewegen kann, müssen die Behörden Nutzer aus diesen Bereichen daher von Beginn an in die Angebotskonzeption miteinbeziehen.</li>
<li>Mobile Government ist ein Prozess. Die politische Führung, das Personal, die Technik und die Prozesse dürfen sich auf Erreichtem nicht ausruhen, sondern müssen offen sein für Neuentwicklungen und immer an der weiteren Optimierung der Angebote interessiert bleiben.
236
Der Forschungsbericht stellt die Dokumentation einer Podiumsdiskussion dar, die am 5. Mai 2004 vom FÖV veranstaltet wurde. Teilnehmer waren der Direktor des Instituts für deutsches und europäisches Parteienrecht, Prof. Dr. Martin Morlok, Universität Düsseldorf, der Politikwissenschaftler Prof. Dr. Karl-Heinz Naßmacher, Universität Oldenburg, ehemals Vorsitzender des Komitees "Political Finance and Corruption" der International Association of Political Finance, und Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Moderiert wurde die Veranstaltung von Prof. Dr. Siegfried Magiera, Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. In den Beiträgen und der Diskussion wurden insbesondere die EU-Parteienverordnung, das geplante Statut für Abgeordnete des Europäischen Parlaments, die Spesenregelungen für EU-Parlamentarier und die diesbezügliche Missbrauchsgefahr behandelt, teilweise auch im Vergleich mit den einschlägigen deutschen Regelungen. Die Teilnehmer debattierten zudem Fragen der politischen Willensbildung und der Transparenz von Politikfinanzierungsregelungen.
235
Der Einsatz entscheidungsunterstützender Verfahren wird von Seiten der Sozial- und Organisationswissenschaften vorgeschlagen, wenn es gilt, schwierige Problemlöse- und Entscheidungsprozesse zu meistern. Beispiele sind orientierende Phasenschemata über idealtypische Ablaufschritte, Verfahren der individuellen und kollektiven Problemstrukturierung, Kreativitätstechniken, formale Verfahren der Alternativenauswahl, Verfahren des Projektmanagements sowie Evaluationsverfahren zur Abschätzung der Folgen und Nebenwirkungen einer Entscheidung.
Damit wird ein Thema aufgegriffen, das von Mitte der 1960er bis Mitte der 1970er Jahre schon einmal auf der Agenda von Entscheidungsträgern im politisch-administrativen Raum stand, und dann wieder an Bedeutung verloren hat. Seither wurden die Verfahren weiterentwickelt. Insbesondere der informationstechnische Fortschritt hat dazu geführt, dass die Verfahren heute vielfach computerunterstützt durchgeführt werden können und so leichter handhabbar wurden. Angesichts der aktuellen Herausforderungen an die öffentlichen Entscheidungsträger erschien somit ein neuer Blick auf deren Potentiale für den Umgang mit schwierigen Entscheidungslagen unter einer sozial- und organisationswissenschaftlichen Perspektive lohnenswert.
Im Mittelpunkt dieses Bandes stehen eine Systematisierung und ein Überblick über entscheidungsunterstützende Verfahren. Diese orientiert sich an einem idealtypischen Schema der Problemlösung und Entscheidungsfindung. In dessen Rahmen werden folgende funktionale Phasen unterschieden: Orientierung, Lösungssuche, Alternativenauswahl, Maßnahmenentwicklung, Umsetzung und retrospektive Bewertung. Ausgewählte Verfahren werden näher beschrieben und hinsichtlich ihrer Funktion in dem Phasenschema verortet. Die Beschreibung umfasst die grundlegenden Schritte des Vorgehens sowie die Möglichkeiten und Grenzen ihres Einsatzes.
In einer Zusammenschau der Verfahren werden auch deren psychologische Wirkmechanismen analysiert, aufgrund derer die Komplexität der inhaltlichen oder auch der sozialen Zusammenhänge in einer Problem- oder Entscheidungslage gehandhabt werden kann.
Eine explorative Studie zum Einsatz entscheidungsunterstützender Verfahren durch hochrangige Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung ergab, dass diese vergleichsweise selten zum Einsatz kommen. Weitere Recherchen zeigten, dass in bestimmten Bereichen, wie beispielsweise im Kontext von Planungsverfahren, bei der Arbeit der Polizei und insbesondere bei der Regionalförderung durch die Europäische Union ausgewählte Verfahren durchaus zum Einsatz kommen.
Vor dem Hintergrund des insgesamt eher seltenen Einsatzes widmet sich ein eigener Abschnitt den Einsatzbedingungen für entscheidungsunterstützende Verfahren. Dabei ergeben sich eine Reihe hinderlicher Faktoren, deren Spektrum sich von organisatorischen Rahmenbedingungen über die Ausbildung der Führungskräfte und individuelle Vorbehalte bis hin zu den Charakteristika der Verfahren selbst ausdehnt.
In einem perspektivischen Ausblick wird der Verbreitung des Wissens um diese Verfahren und ihre Einsatzbedingungen ein hoher Stellenwert beigemessen, wenn es darum geht, schwierige politisch-administrative Entscheidungslagen zu erfassen und in der Folge auch zu gestalten. Darüber hinaus dürfte bei zunehmender Ziel- und Wirkungsorientierung des Verwaltungshandelns auch das Interesse an entscheidungsunterstützenden Verfahren als psychologischer Technologie wachsen.
So will dieser Band zu einer besseren Orientierung von Entscheidungsträgern in schwierigen politisch-administrativen Entscheidungsprozessen beitragen. Die Verfahren helfen in Entscheidungsprozessen sowohl die inhaltliche Qualität als auch die dabei ablaufenden sozialen und politischen Prozesse im Auge zu behalten. Dabei können die beschriebenen Verfahren nur eine im wörtlichen Sinne unterstützende Funktion übernehmen. Die richtige Balance zu finden zwischen sachbezogenen, sozialen und politischen Aspekten der Entscheidung, bleibt weiterhin der Kunst der Entscheidungsträger im politisch-administrativen System vorbehalten.
234
Damit die fortgeschrittenen Ansätze zur experimentellen Rechtsetzung auch international leichter zugänglich sind, wurde der Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschätzung (BMI 2000) nun in englischer Sprache verfügbar gemacht - zusammen mit der deutschen Fassung. Der Leitfaden soll den Einstieg in Intention und Durchführung der zunehmend empfohlenen Gesetzesfolgenabschätzungen (GFA) bei unterschiedlichen Stadien der Rechtsetzung und bei der Bewährungsprüfung erleichtern. Er basiert auf langjährigen Praxiserfahrungen und wurde mehrfach getestet.
233
Dieser Band ist hervorgegangen aus einer neuen Kooperation der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung in den Ländern (WiDuT) am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung mit dem Unterausschuss "Allgemeine Verwaltungsorganisation" des Arbeitskreises VI der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren. Er dokumentiert Maßnahmen und Projekte aller Landesverwaltungen und des Bundes zur Verwaltungsreform im Berichtszeitraum 2003 bis einschließlich 1. Hälfte 2004. Sämtliche Berichte der Länder und des Bundes folgen mit 8 obligatorischen Gliederungspunkten (Reformfeldern) einer einheitlichen Darstellungsweise, was Vergleiche erleichtert. Innerhalb der Reformfelder waren im Berichtszeitraum auf den Gebieten Verwaltungspolitik, Organisationsentwicklung, Regelungsoptimierung und eGovernment die meisten und weitreichendsten Aktivitäten zu verzeichnen. Die Dokumentation wird fortgeschrieben und für den jeweiligen Berichtszeitraum aktualisiert.
232
Fiscal equalisation refers to attempts within a federal or at least significantly decentralised system of government to reduce fiscal disparities among subnational jurisdictions by using monetary transfers, either explicitly defined as equalisation transfers or linked to other types of grants or spending programs. At first glance, there might be considerable differences between the European countries in terms of organizing and financing local governments. However, a number of problems being faced are remarkably similar: Revenues available to local government should match their responsibilities and tax resources should be sufficient to enable them to keep pace with changes in fiscal needs. Since it could be difficult to maintain a good balance between evolving responsibilities and own local revenues, any fiscal imbalance raises the case for financial transfers between different tiers of government. This book presents a collection of essays which mainly concentrate on different systems of fiscal equalization at the local level in Europe. Features of the equalization system as well as their recent reforms are discussed. Showing the influence of progressing European integration.
231
Der Forschungsbericht dokumentiert die konzeptionellen Grundlagen für die Erstellung der kommunalen Eröffnungsbilanz sowie deren praktische Umsetzung bei der Stadt Uelzen. Die Dokumentation der Erstellung der Eröffnungsbilanz ist Teil der Gesamtdokumentation des Pilotprojektes "Von der Kameralistik zur Doppik" der Stadt Uelzen. Sie findet auch - wie die übrigen Teile der Dokumentation - auf den Interseiten der Stadt Uelzen unter www.uelzen.de
229
Unter der Federführung der damaligen Staatssekretärin des Bundesministeriums des Innern Frau Brigitte Zypries entstand die Arbeitsgruppe 2 „Vorreiterrolle des Staates“ der Initiative D21 e.V. und im Zusammenwirken mit dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer erfolgte die Durchführung eines Workshops mit dem Thema „Kooperationsverhältnisse der öffentlichen Hand“. Einen besonderen Schwerpunkt sollte das Zusammenwirken mit privaten Partnern bilden.Ziel dieses Workshops, der am 16. und 17. Oktober 2001 im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie in Berlin statt fand, war die Überprüfung der rechtlichen und organisatorischen Grundlagen für die Vertragsgestaltung bei Kooperationsverhältnissen. Daher richtete sich die Veranstaltung vorwiegend an einen Personenkreis, der auf Grund des in der Praxis gewonnenen Wissens wesentliche Erfahrungen und Erkenntnisse vermitteln und zur Erarbeitung von Lösungsansätzen beitragen konnte.
Die Präsentationen und Diskussionen dieses Workshops werden im vorliegenden Band dokumentiert. Nach einleitenden Vorträgen zu den Erfahrungen mit PPP in Großbritannien (Steadman) sowie zu Überlegungen einer möglichen gesetzlichen Verankerung von Kooperationsverhältnissen im Verwaltungsrecht (Ziekow)[2] wurden auf den fünf Referenzfeldern eGovernment, Verkehr und Infrastruktur, kommunale Ver- und Entsorgung, Sport und Kooperationen öffentlich-rechtlicher Partner verschiedene aktuelle Partnerschaftsprojekte vorgestellt – und zwar aus Sicht beider Partner. Die unterschiedlichen Zugänge der Partner bei der Definition des Projektes, der Strukturierung, Begründung und Ausgestaltung der Partnerschaft machen die Analyse und Typisierung auftretender Hemmnisse transparent und ausgewogen. Die Vorstellung der Referenzprojekte erfolgte entsprechend der obigen Einteilung in fünf Arbeitsgruppen, in denen die von den Präsentatoren dargestellten Problembereiche diskutiert und hinsichtlich ihres rechtlichen Kerns fokussiert wurden.In einer gemeinsamen Sitzung der Moderatoren der projektbezogenen Arbeitsgruppen und des Herausgebers wurden in Auswertung der Ergebnisse der Arbeitsgruppen als zentrale rechtliche Themen die Felder erarbeitet, die im weiteren Verlauf des Workshops in den themenbezogenen Arbeitsgruppen Vergaberecht, Gebührenrecht, Gesellschafts- und Umsatzsteuerrecht sowie Informationstransfer für PPP abgearbeitet wurden. Im Mittelpunkt stand dabei jeweils die Frage, inwieweit identifizierte Problemlagen mit den Instrumenten des geltenden Rechts bewältigt werden können und inwieweit Rechtsänderungen oder –ergänzungen notwendig sind.Die Zusammenfassung der Arbeiten des Workshops in diesem Band soll Entscheidungsträgern vor allem in den staatlichen und kommunalen Verwaltungen, aber auch in privatwirtschaftlichen Unternehmen Referenzmaterial und Gestaltungsanregungen für den Weg in Public Private Partnerships geben. Ziel ist es, erste Hilfestellungen für die Identifizierung geeigneter Projekte, vorhandener Erfahrungen und eventuell auftretender Probleme zu geben. Die Veranstalter waren sich von vornherein bewusst, dass es sich hierbei nur um einen ersten Schritt handeln kann.
Anknüpfend an den Workshop wurde deshalb die Unterarbeitsgruppe 2.5 „Public Private Partnership“ der Initiative D 21 gegründet, welche sich unter der Leitung von Rainer Grell den Auftrag gab, einen Leitfaden zur Erleichterung der Eingehung von Public Private Partnerships zu erarbeiten.Die ursprünglich in dem Workshop entstandene Idee eines Handlungsleitfadens hat die Unterarbeitsgruppe allerdings nicht weiter verfolgt. Die Anwendungsfelder und Erscheinungsformen von Public Private Partnerhips sind zu vielfältig, als dass auf diese Weise allgemein gültige Hilfen angeboten werden könnten. Dies soll nach den Vorstellungen der Unterarbeitsgruppe vielmehr in Form eines Prozessleitfadens geschehen, der weitgehend für alle entsprechenden Projekte Gültigkeit haben dürfte. Neben Überlegungen zur Eignung von Projekten für eine Public Private Partnership werden die Darstellung der Ausschreibungsproblematik sowie Fragen der Vertragsgestaltung und -durchführung den Schwerpunkt bilden. Nach Fertigstellung soll der Leitfaden auf einem Kongress einem interessierten Fachpublikum vorgestellt werden.
228
Das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer kann auf eine inzwischen mehr als 25jährige - oder gar 40jährige! - Geschichte zurückblicken. Das FÖV ist zwischen 1956-1959 als "Institut für verwaltungswissenschaftliche Forschung" angedacht, 1962 als "Institut für Forschung und Information" hochschulintern gegründet und 1965 als "Forschungsinstitut" der Hochschule errichtet worden. Es existiert seit 1976 als verselbständigtes Institut bei der Hochschule Speyer.
Die Geschichte des Forschungsinstituts ist bislang noch nicht dargestellt worden. Sie findet auch im Schrifttum über die Hochschule für Verwaltungswissenschaften nur beiläufige Erwähnung.[1] Es fehlte bisher eine Darstellung, die auf der Grundlage der vorhandenen Quellen der Hochschule und des Instituts die Geschichte des FÖV, die mehrfachen Anläufe seiner Gründung, die Umstrukturierungen und Umbenennungen herausarbeitet und bewertet.
Die vorliegende Studie über die Geschichte des Forschungsinstituts Speyer basiert auf der Auswertung und Analyse ungedruckter Quellen. Dabei handelt es sich um die Protokolle des Senats und des Verwaltungsrats der Hochschule sowie die des Vorstands und des Verwaltungsrats des Forschungsinstituts aus der Zeit von 1947 bis zur Gegenwart. Hinzu kamen aussagekräftige Materialien - Berichte, Mitteilungen, Expertisen und Schriftverkehr - des jeweiligen Rektors der Hochschule und des amtierenden (Geschäftsführenden) Direktors des Forschungsinstituts. Diese Unterlagen befinden sich im Archiv der Hochschule bzw. in dem des Forschungsinstituts. Ergänzt wurden sie von Schriften, die die Hochschule herausgab bzw. von Literatur, die im Zusammenhang mit "runden" Geburtstagen und Jubiläen von Hochschule und Forschungsinstitut entstanden ist.[2] Der Aussagewert der schriftlichen Quellen und der Literatur wurde ergänzt durch die Erinnerungen und Sichtweisen der ehemaligen Geschäftsführenden Direktoren des FÖV, mit denen die Autorin Gespräche führte.
[1] Vgl. Franz Knöpfle, S. 61-66; Rudolf Morsey, 40 Jahre, S. 31 f.
[2] Vgl. das Quellen- und Literaturverzeichnis
227
Der Landtag des Landes Sachsen-Anhalt hatte am 09. März 2000 beschlossen, den Entwurf eines Kinder- und Jugendhilfegesetzes (LT.-Drs. 3/694) einer Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) zu unterziehen und einen entsprechenden Auftrag an die Landesregierung erteilt.
Dass Gesetzesfolgenabschätzungen dabei helfen können, Jascheinliche Folgen und Nebeneffekte von Regelungsvorhaben zu ermitteln und zu beurteilen, wird mit dieser Untersuchung erneut und eindrücklich bestätigt. Peter Wordelmann et al. haben die hauptsächlich am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der DHV Speyer entwickelte und erprobte Methodik auch für dieses Regelungsvorhaben überaus erfolgreich angewendet. Dabei konnten auch die Prüfkriterien "gender mainstreaming" und "Nachhaltigkeit" eingeführt und getestet werden. Die Kostenfolgenabschätzungen wurden um den Bereich der Transaktionskostenanalyse ergänzt, was einen wesentlichen analytischen Fortschritt bedeutet. Dr. Götz Konzendorf (FÖV Speyer/WiDuT) konnte mit methodischen Beratungen helfen.
Es ist besonders erfreulich, dass mit dieser Studie auch der GFA-Leitfaden (Berlin 2000) und das Handbuch Gesetzesfolgenabschätzung (Baden-Baden 2001) eingesetzt wurden und deren praktische Brauchbarkeit am konkreten Fall bestätigt werden konnten. Das ergänzt die acht Speyerer Pilotstudien, die im Verlauf des Jahres 2001 im Auftrag des Bundesinnenministeriums durchgeführt wurden. Mit diesen Studien ließ sich gleichfalls die praktische Verwertbarkeit des publizierten GFA-Instrumentariums nachweisen.
226
Die Entwicklung von Electronic Government nimmt auch in Deutschland immer konkretere Formen an. Durch die im Rahmen des Forschungsprojekts "Regieren und Verwalten im Informationszeitalter" (1999-2001) entstandenen Speyerer Definitionen von Electronic Government und Electronic Governance konnte hierzu eine Begriffsbestimmung vorgenommen werden. In der Verwaltungspraxis gewinnt Electronic Government zunehmend an Reife. Obwohl sich Vorhaben auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene in Deutschland bereits bewähren, wird für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung vielfach aber immer noch nicht ganz deutlich, was Electronic Government eigentlich kann und soll. Leitbilder, Strategien und Ziele sind hier in erster Linie gefragt. Ebenso müssen vorhandene Barrieren in der Entwicklung erkannt werden, die sich erfreulicherweise mit gezielten Maßnahmen beseitigen lassen. Hilfen und Überlegungen aus Sicht der Wissenschaft, der Verwaltungspraxis und der Unternehmenspraxis können dazu gewiss ebenso wertvolle Anregungen geben wie auch die Lösungsansätze einiger ausgewählter Vorhaben, allesamt bewährte Projekte mit Vorbildcharakter. Aus diesen Fragestellungen heraus bildete sich eine Sammlung von Aufsätzen, die mit diesem Forschungsbericht der Öffentlichkeit vorgestellt werden soll. Wir hoffen, dass er Praxis und Wissenschaft Anregungen bei der weiteren Arbeit an Electronic Government geben kann.
225
Folgen von Folgenforschung
(2002)
Die Emeritierung von Universitätsprofessor Dr. Carl Böhret war für das Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer willkommener Anlass, ihn durch ein Symposium zu einem der Schwerpunkte seines wissenschaftlichen Wirkens zu ehren. Carl Böhret hat das Profil der Institutsforschung sowohl während seiner Amtszeit als Geschäftsführender Direktor als auch durch seine vielbeachteten Forschungsvorhaben nachhaltig mitgeprägt. Er hat es dabei immer in besonderer Weise verstanden, Wissenschaft und Praxis zu einem fruchtbaren Dialog zusammenzuführen. In diesem Sinne nahmen an dem vorliegend dokumentierten Symposium Vertreter aus Wissenschaft, Politik, Wirtschaft und Verwaltung teil, die Carl Böhret als Kollegen, Schüler, ehemalige Mitarbeiter, Kooperationspartner in der Forschung oder als langjährige Gesprächspartner in der Politikberatung verbunden sind, viele davon freundschaftlich.
Abgedruckt sind nachfolgend die Referate sowie die Beiträge zur Podiumsdiskussion. Was der Band nicht wiedergibt: An beiden Tagen des Symposiums, dem 16. und dem 17. November 2001, schlossen sich den Vorträgen lebhafte Diskussionen an, deren Reiz in dem Perspektivreichtum der vertretenen unterschiedlichen Wissenschaftsdisziplinen und Praxiserfahrungen lag.
224
Die Mitarbeiterbefragung in der Saarländischen Landesverwaltung, die in der Zeit vom 21. Mai bis zum 31. Mai 2001 durchgeführt wurde, konnte in doppelter Weise erfolgreich abgeschlossen werden.
Äußerst erfolgreiche Durchführung der Befragung
Erstens war die Beteiligung an der Befragung sehr gut. Über alle 21 befragten Behörden hinweg liegt der Rücklauf der 3.193 ausgegebenen Fragebögen bei 73%. Alle beteiligten Behörden liegen dabei deutlich über 60%. (Viele - die allermeisten - vergleichbaren Mitarbeiterbefragungen liegen z.T. deutlich unter 50% Rücklaufquote). Damit konnte für alle 21 beteiligten Dienststellen sichergestellt werden, dass die eingegangenen Antworten ein repräsentatives Bild der in der Landesverwaltung vorhandenen Meinungen, Beobachtungen und Erfahrungen vermitteln.
Dies ist ein in bezug auf den Rücklauf hervorragendes Ergebnis, das keine vergleichbaren Befragungen vorweisen können und das gleichzeitig die Messlatte für vergleichbare Befragungen sehr hoch legt.
Wie aber die Ergebnisse zeigen, liefert eine solch breit angelegte und in die Tiefe gehende Mitarbeiterbefragung eine Menge steuerungsrelevante Informationen, auf die in Zukunft nicht verzichtet werden kann und sollte.
Zweitens zeigen aber auch die Ergebnisse der Befragung im Ganzen ein recht erfreuliches Bild. Erwartungsgemäß werden auch Einschränkungen sichtbar, deren Erfassung in der Befragung jedoch Ansatzpunkte für mögliche Verbesserungen liefern. Der Landesregierung werden hierdurch erweiterte Möglichkeiten geboten, in die Planung und Durchführung des im Anlaufstadium befindlichen Modernisierungsprozesses auch die Wünsche und Anregungen der Mitarbeiter/innen einzubeziehen.
Gliederung der Berichterstellung
Die Berichterstellung unterteilt sich in den hier vorliegenden Gesamtbericht und in Teilberichte für alle 21 einbezogenen Dienststellen.
1.
Der Gesamtbericht beinhaltet:
a) Differenzierungen nach den drei beteiligten Verwaltungsbereichen
Ministerien
Landesämter
Finanzämter
b) Kausalanalysen in bezug auf
Allgemeine Zufriedenheit der Beschäftigten
Arbeitsklima
Führungsverhalten/Führungsstile
Modernisierung (Verwaltungsreform)
Fallweise zu weiteren Themenstellungen
2.
Die Teilberichte beinhalten:
a) Differenzierungen nach internen Organisationseinheiten (Abteilungen / Sachgebiete)
b) Kausalanalysen (siehe oben), soweit sie dezentral sinnvoll erscheinen.
c) Angaben zu den „offenen Fragen“, d.h. Kritik und Verbesserungsvorschläge, die nur
„vor Ort“ interpretiert werden können.Der Gesamtbericht ist voll vertextet, enthält also Erläuterungen zu allen Ergebnissen und durchgeführten Analysen. Der Gesamtbericht sollte also – zumindest in Auszügen – zuerst gelesen werden. Die Interpretation der Tabellen und Grafiken in den Teilberichten fällt auf diese Weise leichter. Grundsätzlich ist zu empfehlen, Gesamtbericht und Teilbericht(e) parallel zu lesen (zuerst immer die entsprechenden Passagen des Gesamtberichts).Anzumerken ist an dieser Stelle, dass der Gesamtbericht eine etwas andere Gliederung besitzt als die Teilberichte, die sich aus technischen Gründen an der Gliederung der Fragebögen (die als Anhang in den Teilberichten enthalten sind) orientieren. In den Teilberichten wird jeweils angegeben, unter welchem Gliederungspunkt im Gesamtbericht die entsprechende Stelle zu finden ist; so sollte es keine Schwierigkeiten bereiten, mit beiden Berichten zu arbeiten.
Beteiligte an der Befragung
Die Befragung wurde unter der wissenschaftlichen Leitung von Herrn Prof. Dr. Helmut Klages in Zusammenarbeit mit der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragungen am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer durchgeführt.
Die Zusammenarbeit der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragungen mit der Staatskanzlei des Saarlands und den befragten Behörden hat sich als außergewöhnlich erfolgreich erwiesen, was insbesondere die im Vergleich mit anderen Befragungen erfreulich hohen Rücklaufquoten dokumentieren.
Wir möchten uns aber zu Beginn dieses Abschlußberichts speziell bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Saarländischen Landesverwaltung bedanken, die sich aktiv an der Befragung beteiligt haben. Diesen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ist es zu verdanken, dass die vorliegende Mitarbeiterbefragung ein großer Erfolg geworden ist. (In anderen bekannten Veröffentlichungen werden selbst 50% Rücklaufquote als gut und von privaten Instituten sogar ca. 20% noch als „erfolgreich“ gewertet!).Der große Erfolg der Mitarbeiterbefragung ist im wesentlichen auf drei Faktoren zurückzuführen:
Die Koordination des Gesamtprojektes durch die „Steuerungsgruppe Modernisierung der Saarländischen Landesverwaltung“ unter Federführung des Chefs der Staatskanzlei, Herrn Staatssekretär Karl Rauber.Die Begleitung des Projekts durch die Personalentwicklungs- und Koordinationsstelle unter Leitung von Herrn Ministerialdirigent Josef Mailänder (Leiter der Abteilung A der Staatskanzlei).
Die Hervorragende Vorbereitung der Befragung durch die bei der Staatskanzlei unter Federführung von Herrn Regierungsrat Elmar Schmidt eingerichtete zentrale Arbeitsgruppe „Mitarbeiterbefragung in der Saarländischen Landesverwaltung“ sowie der dezentral in den betroffenen Ressorts und Dienststellen projektbezogen eingerichteten Arbeitsgruppen.Den Beschäftigtenvertretungen gebührt zusätzlich Dank und Anerkennung für ihre besondere Beteiligung an der Durchführung der Befragung, indem sie sich nicht nur an den Informationsangeboten (Auftaktveranstaltungen / Mitarbeiterzeitung / Informationsbroschüren) aktiv beteiligt haben, sondern auch vielfach die Durchführung der Befragung begleitet haben.
Resümee und Ausblick
Nach den guten Erfahrungen, die im Rahmen dieser ersten Mitarbeiterbefragung gemacht wurden, sollte sich die Mitarbeiterbefragung als Führungsinformationsinstrument in der Saarländischen Landesverwaltung etablieren.
In anderen Verwaltungen, bei denen wir nach drei oder mehreren Jahren Wiederholungsbefragungen durchgeführt haben, hat sich gezeigt, dass insbesondere Informationen über die (Ver)Änderungen im Zeitablauf von Interesse sind.
Speziell die fortgesetzte Messung des „Erfolgs“ der eingeleiteten Modernisierungsmaßnahmen, muss für die Weiterentwicklung der Landesverwaltung von großem Interesse sein.Die „Produktion“ der Ergebnisse (Gesamtbericht und Teilberichte) erfolgte unter Zuhilfenahme der Statistiksoftware SPSS® und eigener Entwicklungen der AfV, auf der Basis des Datenbanksystems MySQL®, der Programmiersprache JAVA® und der Textauszeichnungssprache XML®. (Bei den drei letztgenannten Produkten handelt es sich um sogenannte freie, oder zumindest teilweise freie (MySQL®) Softwareprodukte). Gegenüber der Statistiksoftware SPSS® hat die von der AfV selbst entwickelte Lösung den Vorteil, dass sie sowohl statisch, also Arbeitsplatzbezogen, nutzbar ist, grundsätzlich aber auch in Netzen (Intranet / Internet) verwendbar ist. Es bestünde prinzipiell also auch die Möglichkeit, die Ergebnisse im Intranet der Landesverwaltung recherchierbar zu machen; wobei selbstverständlich auch notwenige Restriktionen, z.B. durch Passwortschutz, berücksichtigt werden können. Ein solches System könnte z.B. dann von Nutzen sein, wenn die Ergebnisse der Mitarbeiterbefragung mit den Ergebnissen anderer Modernisierungsinstrumente, z.B. von Kundenbefragungen, vernetzt werden sollen. So könnte ermittelt werden, inwieweit die Einschätzungen der Beschäftigten über die Kundenorientierung ihrer Abteilung mit derjenigen der Kunden übereinstimmt; aber auch viele andere Nutzungsmöglichkeiten sind denkbar, die Stichworte sind hier Wissensmanagement und DataWarehouse. So wäre z.B. im Modernisierungsteil der Befragung ein System denkbar, das im Sinne der Benchmarking-Idee, Befragungsergebnisse mit Dokumenten vernetzt. So könnte, wenn in einem bestimmten Haus oder in einer bestimmten Organisationseinheit festgestellt wird, dass man selbst „unterdurchschnittliche“ Ergebnisse erzielt, und andere Einheiten Hinweise oder Hilfestellungen für Verbesserungen o.ä. anbieten, z.B. Dokumente zum dort durchgeführten Qualitätsmanagement etc., direkt auf diese Informationen zugegriffen werden, sei es durch den Kontakt zu den zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern oder durch den Zugriff auf relevante Dokumente.Offenlegung aller Informationen
Informationen über die Ergebnisse der Befragung werden den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Informationsveranstaltungen mitgeteilt. Für alle beteiligten 21 Dienststellen wurden detaillierte Auswertungen (Berichte) erstellt. Alle von der Arbeitsstelle für Verwaltungsbefragung gelieferte Informationen stehen sowohl der Leitung, als auch allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zur Verfügung.
223
In den letzten Jahren hat in zahlreichen Ländern eine Verwaltungsreform Einzug gehalten, die auf eine grundlegende Veränderung der Öffentlichen Verwaltung zielt. New Public Management ist der Oberbegriff dieser weltweit relativ einheitlichen „Gesamt-Bewegung“ der Verwaltungsreformen. New Public Management befasst sich mit der Modernisierung öffentlicher Einrichtungen und neuen Formen öffentlicher Verwaltungsführung. Charakteristisch für New Public Management-Reformen ist der Wechsel von der Input- zur Outputorientierung. Dabei gibt es nicht ein New Public Management-Modell, sondern zahlreiche nationale Ausprägungen. Die deutsche Variante des New Public Management ist das Neue Steuerungsmodell, das speziell für den kommunalen Bereich entwickelt wurde. In der Schweiz und in Österreich spricht man von Wirkungsorientierter Verwaltungsführung (WoV)[1].
In Deutschland sind in den letzten Jahren nicht nur in der Kommunalverwaltung, sondern auch in verschiedenen Bereichen der Staatsverwaltung Elemente des Neuen Steuerungsmodells (unter anderem Produkte, Kosten- und Leistungsrechnung, Zielvereinbarungen, Controlling, Budgetierung, dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung) eingeführt worden. Im Rahmen dieser Entwicklung zeigt sich, dass durch die Einführung der einzelnen Elemente des Neuen Steuerungsmodells nicht nur das Verhältnis von Regierung und Verwaltung berührt wird, sondern auch das Verhältnis von Parlament und Regierung.
Der Rolle des Parlaments im Gefüge des Neuen Steuerungsmodells ist bisher in Deutschland jedoch nur wenig Beachtung geschenkt worden. Dabei erfordern die geschilderten Entwicklungen eine intensive Betrachtung und auch eine Neuordnung der Stellung und der Aufgaben des Parlaments im Verhältnis zu den anderen beteiligten Organen. So gilt es unter anderem festzulegen, inwieweit die Trennlinie der Gewaltenteilung und die Formen der Zusammenarbeit zwischen Parlament und Regierung neu gestaltet werden müssen.
Hierbei ist es Aufgabe der Parlamente selber, ihre Aufgaben und Funktionen, bezogen auf die Anforderungen des 21. Jahrhunderts, zu analysieren und zu verdeutlichen, um auf dieser Grundlage Lösungen für die Zukunft zu erarbeiten.
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[1] Vgl. zu diesem Absatz insgesamt Schedler, Kuno/Proeller, Isabella, New Public Management, S. 5.
222
Am 16. Oktober 1999 fand zu Ehren von Klaus König, der am 21. April 1999 seinen 65. Geburtstag gefeiert hatte, ein Forschungssymposium statt. Nach der Konzeption der Herausgeberinnen Angelika Benz und Natascha Füchtner, die das Symposium koordiniert haben, sollten Personen teilnehmen, die als Mitarbeiter von Klaus König am Lehrstuhl oder unter dem Dach des Forschungsinstituts eine prägende Zeit erfahren haben und ihm seitdem in besonderer Weise verbunden sind. Die Herausgeberinnen waren sowohl am Forschungsinstitut als auch an der Hochschule tätig.
Dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer ist es eine Freude, die Beiträge in der Reihe der „book“ zu veröffentlichen. Die Ehrung durch das Institut selbst wird traditionsgemäß später erfolgen.Der Verwaltungswissenschaft ist zu wünschen, dass Klaus König, der als Vorgänger des Unterzeichners das Forschungsinstitut von 1996 bis 1999 geleitet hat, seine besondere Fähigkeit, der Verwaltungsforschung ein überzeugendes interdisziplinäres und internationales Profil zu geben, in Speyer noch lange entfalten wird. Davon, dass er seinen Schülern in unterschiedlicher Akzentsetzung die Verwaltungswissenschaft als integrierende Verwaltungstheorie und Realwissenschaft vermittelt hat, mögen die nachfolgenden Beiträge zeugen.
221
Der Begriff der Träger öffentlicher Belange (kurz: TöB) nimmt dabei eine Schlüsselfunktion ein: Er führt in Abgrenzung zur Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem völlig anderen (Verfahrens-) Rechtsregime. Die TöB-Beteiligung ist im Zuge der jüngeren Beschleunigungsgesetzgebung zunehmend formalisiert worden. So sind verstärkt Äußerungsfristen normiert worden, an eine etwaige Verfristung werden immer öfter unmittelbare Sanktionierung geknüpft, insbesondere in Form der sogenannten Behördenpräklusion.
Ziel des von Mai 1998 bis einschließlich Oktober 2000 laufenden Projektes war es zum einen, mit einer rechtlichen Analyse einen Beitrag zur Anreicherung des Allgemeinen Verwaltungsrechts zu leisten, indem aus den einzelnen Regelungen zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange fachbereichsübergreifende Strukturen herausgearbeitet werden. Zum anderen wurde die zunehmende Formalisierung der TöB-Beteiligung auch sozialempirisch untersucht. Der Schwerpunkt des vorliegenden Forschungsberichtes liegt in der Auswertung der sozialempirischen Untersuchung, welche bei der Anwendung der einschlägigen Vorschriften befassten Behörden in mehreren Bundesländern durchgeführt worden ist. Im Mittelpunkt standen dabei die allgemeine Bewertung der Formalisierung der TöB-Beteiligung durch den Gesetzgeber sowie die praktische Umsetzung einzelner Aspekte der Verfahrensbeschleunigung.
Den einzelnen Fragestellungen sind - soweit für das Verständnis erforderlich - rechtliche Einführungen vorangestellt. Der Forschungsbericht ergänzt damit die von Thorsten Siegel separat veröffentlichte Studie „Die Verfahrensbeteiligung von Behörden und anderen Trägern öffentlicher Belange – Eine Analyse der rechtlichen Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung der Beschleunigungsgesetzgebung“, in welcher die rechtlichen Perspektiven umfassend abgehandelt werden.
220
Der Forschungsbericht enthält Referate und Diskussionen, die anlässlich einer Forschungstagung „Parlamentarische Steuerungsordnung“ am 12. und 13. Oktober 2000 in Speyer gehalten bzw. geführt wurden. Diese Forschungstagung fand im Rahmen des Forschungsprojektes „Parlamentarische Steuerungsordnung“ statt, welches seit Juni 1999 unter der wissenschaftlichen Leitung des Herausgebers von Forschungsreferent Assessor jur. Kai-Olaf Jessen am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer bearbeitet wird. In den letzten Jahren sind nicht nur in der Kommunalverwaltung, sondern auch in verschiedenen Bereichen der Staatsverwaltung Elemente des sog. Neuen Steuerungsmodells (Produkte, Kosten- und Leistungsrechnung, Zielvereinbarungen, Controlling, Budgetierung, dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung) eingeführt worden. Neben diesen eher auf die Binnenmodernisierung der Verwaltung ausgerichteten Instrumenten haben Privatisierungen und Auslagerungen aus der Kernverwaltung stattgefunden.
Diese Maßnahmen haben die Frage nach der Rolle des Parlaments im Rahmen der Staatsmodernisierung aufgeworfen. Dabei geht es nicht nur um klassische Fragen der Gesetzgebung, sondern um sämtliche Probleme des Zusammenwirkens zwischen Parlament und Regierung. Auch die Befugnisse des Rechnungshofs sind in diesem Zusammenhang neu zu diskutieren.
219
Der Forschungsbericht enthält Referate, die anlässlich des gleichnamigen Symposiums vom 29. bis 30. September 2000 am Forschungsinstitut für öffentlich Verwaltung in Speyer gehalten worden sind. Der Referentenkreis setzte sich unter anderem aus Mitgliedern des Arbeitskreises „Entwicklung und Verwaltung“ zusammen, ein eher informaler Zusammenschluss von Persönlichkeiten aus der Verwaltungspraxis, von entwicklungspolitischen Vollzugsorganisationen, Stiftungen, Universitäten, Hochschulen, der die freie Diskussion einschlägiger Themen pflegt. Das Symposium zieht zugleich eine Zwischenbilanz zu dem von Univ.-Prof. Dr. Dr. Klaus König seit Beginn 1999 geleiteten Forschungsprojektes „Staat und Verwaltung aus globaler Sicht: Die Perzeption der Vereinten Nationen, der OECD und der Weltbank“. Inhaltlich finden sich sowohl Beiträge zu den verschiedenen Governance-Ansätzen der Vereinten Nationen, der OECD und der Weltbank, als auch Referate zu der Governance-Programmatik verschiedener Durchführungsorganisationen wie der Hans-Seidel-Stiftung, der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit und der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung. Weiterhin werden Local Governance und die Erfahrungen mit Dezentralisierungsprojekten thematisiert.
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Der Forschungsbericht befasst sich mit der Entwicklung einer der grundgesetzlichen Wertordnung entsprechenden, systematischen Methodik. Gegenstand der Untersuchung ist dabei die Rechtsbildung auf den Gebieten Gesetzgebung (einschließlich Verfassunggebung), Rechtsprechung und Verwaltung. Ausgangspunkt unserer Überlegungen sind dabei die verschiedenen Lehren von der Gesetzesauslegung und die aus ihnen abgeleiteten Interpretationsregeln. In kritischer Auseinandersetzung mit der vom Bundesverfassungsgericht vorausgesetzten ‘materialen Wertordnung des Grundgesetzes’ wird so eine Regelungstheorie rekonstruiert und auf den oben skizzierten Untersuchungsgegenstand angewendet.Nach Analyse und Kritik der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur ‘materialen Wertordnung des Grundgesetzes’ wird der Versuch unternommen, ein auf wenige Grundpositionen zurückgeführtes System der Werte unserer Verfassung zu entwickeln. Dabei steht neben Herleitung und Darstellung dieser Grundwerte ihr Verhältnis zueinander im Vordergrund. Anschließend wird die Beziehung unserer staatlichen Werteordnung zu den überkommenen Staatszwecklehren näher untersucht.Gemäß dem Ziel dieses Forschungsprojekts, eine der grundgesetzlichen Werteordnung entsprechende Methodik der Rechtsbildung zu entwickeln, werden die gewonnenen Erkenntnisse sodann in einem zentralen Bereich der Rechtsbildung, dem der richterlichen Gesetzesinterpretation, auf ihre Verwertbarkeit hin überprüft. Schwerpunkt des Interesses ist dabei, inwieweit die Ausrichtung an der grundgesetzlichen Werteordnung zu einer Systematisierung der tradierten Auslegungsmethoden beitragen kann. Ergebnis dieser Bemühungen ist die Darstellung einer verfassungsorientierten Rang- bzw. Reihenfolge der juristischen Auslegungscanones, die den bisherigen Stand der Dogmatik, wonach sich ein Rangverhältnis der Canones nicht oder nur sehr eingeschränkt etablieren lässt, weiterzuentwickeln sucht.
Anschließend erfolgt eine Untersuchung des auf Adolf Merkl und Hans Kelsen zurückgehenden Konzeptes vom ‘Stufenbau der Rechtsordnung’ nach dessen Analyse und Kritik ein eigenständiges Modell der gestuften bundesdeutschen Rechtsordnung entwickelt wird, das der funktionalen Gewaltenteilung im Staat unter Berücksichtigung der erarbeiteten methodischen Rahmenbedingungen Rechnung trägt. Die Integration dieses Modells in das System der grundgesetzlichen Werteordnung schließt die Arbeit in diesem Bereich ab.Besonderes Augenmerk wird zudem auf die Frage der Werterealisierung durch Rechtsnormen gelegt; in diesem Zusammenhang wird die rechtsmethodische Unterscheidung von Regeln und Prinzipien auf den neuesten wissenschaftlichen Stand gebracht und für die Gesamtkonzeption fruchtbar gemacht. Ausgangspunkt dieser Untersuchung waren Niklas Luhmanns Überlegungen zu den verschiedenen Arten der Normprogrammierung.
Unsere methodische Untersuchung der Rechtsbildung unter dem Grundgesetz erschöpft sich dabei nicht in der Darstellung der normativ-wertmäßigen Rahmenbedingungen der Rechtsbildung innerhalb der verschiedenen Ausprägungen der Staatsgewalt, sondern versucht ansatzweise auch die verfahrensmäßigen Bedingungen und empirischen Ausgangspunkte jeder Normbildung einzubeziehen.
Das Gesamtkonzept der Rechtsbildung wird daher auf der einen Seite durch die Einführung eines – die Luhmannschen Programmierungsvorstellungen erweiternden – Modells prozeduraler Programmierung ergänzt und auf der anderen Seite durch die Betrachtung zeitgemäßer Theorien sachlicher Richtigkeit (Jaheitstheorie von Habermas) abgerundet.
217
Am 22. Juni 1889 wurde das „Gesetz betreffend die Invaliditäts- und Altersversicherung“ verabschiedet. Neben Krankheiten (1883) und Betriebsunfällen (1884) wurden damit auch Alter und Erwerbsunfähigkeit als zentrale und in der Industriegesellschaft nur unzureichend abgesicherte Lebensrisiken von der staatlichen Sozialgesetzgebung erfasst. Der Forschungsbericht untersucht [1.] den Entstehungsprozess des ersten deutschen Rentenversicherungsgesetzes vor dem Hintergrund der politischen und sozialen Verfassung des Kaiserreiches. Da Bismarck sich in den entscheidenden Jahren seit 1887 bereits aus der sozialpolitischen Gesetzgebung weitgehend zurückgezogen hatte, wurden Handlungsspielräume frei, die anderen Akteuren nicht nur vorher kaum denkbare Durchsetzungschancen eröffneten, sondern ihnen auch erhöhte Verantwortung zumaßen. Das Gesetz wurde im Reichsamt des Innern angestoßen, als Entwurf zunächst vom Bundesrat behandelt und schließlich in drei Lesungen des Reichstags durchberaten. Während die öffentlichen Beratungen des Reichstags zu dieser Materie in der Literatur bereits verschiedentlich analysiert wurden, legt diese Studie besonderes Gewicht auf die bisher unbekannten Aushandlungsprozesse zwischen den obersten Reichsbeamten, den Bundesratsvertretern der Einzelstaaten und den Reichstagsabgeordneten. Dafür wurden Aktenbestände sowohl aus dem Bundesarchiv wie auch aus den Archiven der größeren Länder Preußen, Bayern, Baden, Württemberg und Sachsen ausgewertet.
Die Analyse des politischen Entscheidungsprozesses zum Gesetz wird [2.] verknüpft mit einer Untersuchung seines sozialpolitischen Gehalts. Für einige Kernelemente des Gesetzes wird genau zurückverfolgt, wer welche Bestimmung durchzusetzen half und wer andererseits mit welchen Gegenkonzepten scheiterte. Die Durchleuchtung solcher Entstehungshintergründe trägt zum besseren Verständnis charakteristischer Züge des deutschen Rentenversicherungssystems bei, die sich zum Teil bis heute erhalten haben. Ein solches Charakteristikum ist die Differenzierung der Beiträge und Leistungen entsprechend dem Lohneinkommen, die keineswegs von vornherein selbstverständlich war. Sowohl innerhalb der Reichsverwaltung wie auch unter den konservativen Parlamentariern gab es eine starke Bewegung zugunsten von Einheitsrenten, die nur einen minimalen Schutz gegen die ärgste Altersarmut gewährleisten sollten. Letztlich blieben die Vertreter dieser Richtung aber in der Minderheit.
Im Ausblick der Studie wird die deutsche Gesetzgebung für die Versorgung von Alter und Erwerbsunfähigkeit im Zusammenhang mit dem zeitgenössischen internationalen Vergleichsfeld diskutiert, um einen Beitrag zur historischen Verortung des deutschen Sozialstaats zu leisten.
216
Als ich im Jahr 1998 das Forschungsprojekt „Vorbereitung und Übernahme staatlicher Entscheidungen durch plural zusammengesetzte Gremien“ konzipierte, knüpfte ich an die Beobachtung an, daß zahlreiche staatliche Entscheidungen, die eine gewisse Komplexität aufweisen, von Gremien maßgeblich vorbereitet oder sogar getroffen werden, die an einer Schnittstelle von Staat und Gesellschaft stehen. Mit dem Begriff „plural zusammengesetzte Gremien“ sollte in diesem Sinne der Untersuchungsgegenstand dahin eingegrenzt werden, daß es nicht um ausschließlich aus Amtswaltern zusammengesetzte Kollegial-Gremien im Binnenbereich der staatlichen Organisationen geht, sondern um Gremien, die zwar in staatliche Entscheidungsverfahren eingebunden, in denen aber jedenfalls auch Private vertreten sind. Die damalige Projektbeschreibung, die im Arbeitsplan 1999 und Forschungsprogramm 1999-2003 des Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung abgedruckt ist (s. dort S. 79), lautete:
„Staatliche Entscheidungen werden zunehmend durch plural zusammengesetzte Gremien vorbereitet und teilweise auf sie übertragen. Die Auswahl der Gremienmitglieder nach Sachverstand oder Repräsentation gesellschaftlich relevanter Gruppen und die Ausgestaltung der Entscheidungsverfahren sollen den Argumentationsstandard und die Akzeptanz der Entscheidungen in Bereichen verbessern, in denen eine auf herkömmliche Mittel einer hierarchisch gegliederten Verwaltung gestützte Entscheidungsfindung als unangemessen angesehen wird. Eine Ursache für die Ausweitung des Gremienwesens – von Sachverständigenbeiräten bis hin zu Ethik-Kommissionen – liegt nicht allein in der wachsenden Komplexität der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Optionen und Strukturen, sondern auch in einem veränderten Staatsbewußtsein, welches nach einer immer stärkeren ‚Sozialisierung’ ursprünglich staatlicher Aufgaben und Entscheidungen drängt.In einem ersten Schritt soll nach einer Bestandsaufnahme der in die staatliche Willensbildung bzw. Entscheidungsfindung einbezogenen Gremien eine Typologie nach Zusammensetzung, Verfahren und Entscheidungsinhalt erstellt werden. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, in welchen Grenzen die Überantwortung von Verfahrensschritten bzw. Entscheidungen an plural zusammengesetzte Gremien verfassungsrechtlich zulässig ist. In einem dritten Schritt sollen Leitlinien ausgearbeitet werden, die dem Gesetzgeber und der Verwaltung bei der Schaffung solcher Gremien, der Aufgabenübertragung und der Verfahrensgestaltung als Hilfestellung dienen können.“
Bei der Bearbeitung des Projekts, für die Frau Assessorin Alexandra Unkelbach gewonnen werden konnte, zeigte sich rasch, daß die Gremienlandschaft kaum zu überblicken ist. Das Projekt wurde daher auf Gremien der Bundesebene beschränkt. Der vorliegende Forschungsbericht enthält eine Auswertung der verfügbaren empirischen Daten und faßt diese zu einer Typologie zusammen. Aufgrund der Erhebungen konnte – jedenfalls für die Bundesebene – nicht verifiziert werden, daß ein signifikantes quantitatives Wachstum des Gremienwesens in den zurückliegenden Jahren zu verzeichnen ist. Wohl gibt es zahlreiche Indizien, daß der Formenreichtum des Gremienwesens zugenommen und die Arbeit der Gremien und ihre qualitative Stellung im Verwaltungsverfahren erheblich an Bedeutung gewonnen haben. Die von Frau Unkelbach in aufwendiger Suche erschlossenen Daten weisen das Gremienwesen als ein großes interdisziplinäres Forschungsfeld aus, dessen Einzelareale in einem auf zwei Jahre angelegten Forschungsprojekt zunächst nur sehr selektiv in den Blick genommen werden können.Neben einer Typologie trägt der vorliegende Bericht in Ansätzen auch dem zweiten Schritt der Projektbeschreibung Rechnung, indem im Hinblick auf die unterschiedlichen Gremientypen die kritischen verfassungsrechtlichen Fragen identifiziert werden. Eine erste Vertiefung einzelner Fragen findet sich in dem vom Projektleiter herausgegebenen Tagungsband „Gremienwesen und staatliche Gemeinwohlverantwortung“ (Berlin 2001). Dieser Tagungsband enthält auch eine Checkliste, welche im Sinne des in der Projektbeschreibung genannten dritten Schritts die bei Errichtung eines plural zusammengesetzten Gremiums zu beantwortenden Fragen skizziert und so zu einer Rationalitätssteigerung bei der Einsetzung von Gremien beitragen soll. Insgesamt stellen sowohl der vorliegende Bericht als auch der Tagungsband den Einstieg in einen Forschungsgegenstand dar, welcher überaus facettenreich ist und die Aufmerksamkeit von Forschern unterschiedlicher Wissenschaftsdisziplinen verdient.
215
Der vorliegende Band enthält die Referate, die auf einem vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer in Zusammenarbeit mit dem Ministerium des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz am 8. Juni 2000 in der Speyerer Stadthalle veranstalteten Workshop vorgetragen wurden. Die Veranstaltung bildete den Auftakt zu einem Projekt, in dessen Rahmen das Widerspruchsverfahren, wie es in Rheinland-Pfalz vor den Rechtsausschüssen durchgeführt wird, auf Änderungsbedarfe und Innovationspotentiale untersucht wird. Ein solches Unterfangen setzt die Einbeziehung möglichst aller mit der Durchführung von Widerspruchsverfahren in Berührung kommender Fachleute voraus. Allein die Nutzung der zu Fragen des Widerspruchsverfahrens aus verschiedenen Perspektiven vorhandenen Sachkompetenzen kann zu Lösungen führen, die den Funktionen des Vorverfahrens Rechnung tragen. Insoweit versteht sich die folgende Sammlung von Vorträgen und hierzu geführten Diskussionen als Materialsammlung, auf die im weiteren Fortgang des Projekts immer wieder zurückgegriffen werden kann.
Das Projekt wird seitens des Ministeriums des Innern und für Sport des Landes Rheinland-Pfalz von Herrn Staatssekretär Dr. Ernst Theilen und in der Durchführung von Herrn Oberregierungsrat Manfred Heeb, betreut. Ohne die engagierten Referentinnen und Referenten sowie Diskussionsteilnehmerinnen und -teilnehmer hätte die Veranstaltung nicht durchgeführt werden können. Ihnen sei deshalb ebenso gedankt wie Frau Erika Kögel, Sekretärin an meinem Lehrstuhl, meiner Assistentin Frau Dr. Annette Guckelberger und Herrn Forschungsreferenten Thorsten Siegel für die Hilfe bei der Vorbereitung und Durchführung der Tagung. Die Hauptlast hat diesbezüglich Frau Elsie Medl, Sektretärin an meinem Lehrstuhl, getragen, die darüber hinaus nicht nur die mühevolle Aufgabe übernommen hat, die Tonbandmitschnitte zu transkribieren, sondern den Tagungsband auch redaktionell betreut hat. Die Schlussredation lag in den Händen von Frau Irene Eggensberger und Frau Ursula Jungkind vom Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung.
214
Der vorliegende Forschungsbericht ist ein „Zwischenprodukt“ eines schon länger bestehenden Forschungsinteresses. Vor dem Hintergrund der Finanznot der öffentlichen Haushalte in Deutschland war seit Beginn der neunziger Jahre beobachtet worden, daß unter anderem auch kommunale Gebühren angehoben worden waren. Mit Blick auf den unterdurchschnittlichen Anteil der Gebührenfinanzierung in Deutschland lag eine solche Strategie nahe. Im Zusammenhang mit Untersuchungen zur Verwaltungsmodernisierung spielen kommunale Gebühren ebenfalls eine nicht unbedeutende Rolle. Zu einer umfassenden Aufgabenkritik gehört nämlich nicht nur die Frage, ob und inwieweit der Staat noch in bestimmten Bereichen tätig werden soll, sondern auch eine Entscheidung darüber, ob insbesondere im Bereich der sogenannten spezifizierbaren öffentlichen Leistungen eine Entgelt- anstelle einer Steuerfinanzierung ein optimales öffentliches Güterangebot eher gewährleisten kann. Die Finanzwissenschaft hat zum Thema optimale Preise im öffentlichen Sektor insbesondere in den siebziger und achtziger Jahren intensiv geforscht. Hier galt es zu überprüfen, ob und inwieweit die Kommunen nicht nur bei den großen Gebühreneinrichtungen – Wasser, Abwasser und Abfall – den Preisbildungsregeln folgen. Fernziel des Projektes sollte dann die Entwicklung einer neuen Gebührenordnung für andere Benutzungs- und Verwaltungsgebühren sein.Wie es bei empirischer Forschung so häufig vorkommt, erwies sich bereits das Vorhaben, zunächst einmal zu analysieren, wie denn in Deutschland Gemeinden und Gemeindeverbände ihre Gebühren kalkulieren, schwieriger als erwartet. Die amtliche Statistik stellte sich für derartige spezielle Fragestellungen als wenig ergiebig heraus. Eine erste Fallstudie mußte erarbeitet werden. Die Stadt Speyer bot sich für einen ersten Einstieg an. Weitere Städte sollen folgen.
Die Übernahme eines Vortrages führte schließlich dazu, den ersten Teil des Projektes konkret zu bearbeiten. Der vorliegende Forschungsbeitrag entspricht in weiten Teilen der Druckversion des Vortrages. Er enthält aber zusätzliches Material. Des weiteren erreichen die book nicht nur die rein wissenschaftlich Interessierten, sondern in erster Linie auch PraktikerInnen in Staat und Verwaltung, die ihr Berufsfeld als gestaltbar und reformwürdig ansehen.
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Die Verwaltungsreform in Australien und in diesem Zusammenhang die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens haben sehr viel weniger internationale Aufmerksamkeit erfahren als ähnliche Entwicklungen in Neuseeland. Ein Grund liegt sicher darin, dass die Reformen in Neuseeland früher eingeleitet wurden als in Australien und dass das Konzept des schlanken, vornehmlich kontrahierenden und regulierenden Staates (contracting and regulatory state) und – soweit überhaupt noch Außenleistungen erbringend – einer marktorientierten Verwaltung dort am konsequentesten durchgesetzt wurde.Nun ist der Blick auf Australien aber durchaus auch interessant: Gerade weil die marktorientierte Umstrukturierung nicht mit neuseeländischer Konsequenz erfolgt, weil der Reformansatz pragmatischer ist, weil es wegen der föderalen Struktur und des Größenunterschieds andere Umsetzungsprobleme gibt als in Neuseeland und weil die Reforminitiativen in den Gliedstaaten und nicht im Zentralstaat ihren Ausgang nahmen. All diese Argumente gelten nicht nur für die Verwaltungsreform als Ganzes, sondern auch für die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens.
Gegenstand dieser Studie ist die Reform des Haushalts- und Rechnungswesens in Australien auf zentralstaatlicher Ebene (Commonwealth) und teilstaatlicher Ebene (States und Territories). Dabei steht der Übergang von einem zahlungsorientierten Rechnungswesen (cash accounting) zu einem ressourcenorientierten finanziellen Rechnungswesen (accrual accounting) sowie die Einführung eines output- und ressourcenorientierten Haushalts (outputoriented and accrual based budget) im Mittelpunkt des Interesses. Australien hat in diesen Bereichen gegenüber Deutschland einen gewissen Erfahrungsvorsprung, und diese Arbeit soll dazu beitragen, die Erkenntnisse daraus für die weitere Diskussion und Umsetzung in Deutschland verfügbar zu machen.
Materialgrundlage bilden die Ergebnisse von Interviews mit Mitarbeitern der Finanzministerien, der Rechnungsprüfungsbehörden und von Fachministerien des Commonwealth sowie von New South Wales, South Australia und Victoria, Diskussionen mit Parlamentariern und Gespräche mit Experten der Australian Accounting Research Foundation und der Australian Society of Certified Practising Accountants im Februar und März 2000. Darüber hinaus erfolgte eine Auswertung einschlägiger Dokumente, Stand: (Nordhalbkugel-)Frühjahr 2000.
Meinen Gesprächspartnern danke ich für die Bereitschaft, mir ausführlich und offen Rede und Antwort zu stehen. Der Macquarie Graduate School of Management danke ich für das Gastrecht, das ich während meines Australien-Aufenthaltes genießen durfte. Professor James Guthrie, mit dem mich gemeinsame fachliche Interessen seit langem verbinden, gebührt besonderer Dank für seine Unterstützung meiner empirischen Arbeit. Schließlich bedanke ich mich bei der Fritz Thyssen Stiftung, deren finanzielle Unterstützung mir diese Untersuchung ermöglicht hat und beim Land Rheinland-Pfalz für die Freistellung von den Lehrverpflichtungen durch Gewährung eines Forschungssemesters.
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Der Forschungsbericht enthält Referate, die im Frühjahr und im Herbst 1999 im Rahmen des Arbeitskreises „Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert" vorgetragen worden sind. Dieser Arbeitskreis ist im Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften eingerichtet, fasst Verwaltungswissenschaftler von deutschen Universitäten mit Speyerer Kollegen zusammen und wird als Projekt des Instituts geführt. Er hat sich zwei Aufgaben gestellt: Zum einen geht es um die Sache der öffentlichen Verwaltung an der Jahrhundertwende, zum anderen werden in einer Standortbestimmung methodische Ansätze, Wissenschaftsprobleme und Ergebnisse der Verwaltungsforschung diskutiert. Die vorliegenden Vorträge gehören in den Zusammenhang der zweiten Aufgabenstellung. Sie nehmen folgende Standortbestimmungen vor: Gerd Roellecke, Die Verwaltungswissenschaft - von außen gesehen; Hans-Ulrich Derlien, Standort der empirischen Verwaltungsforschung; Klaus König, Zwei Paradigmen des Verwaltungsstudiums - Vereinigte Staaten von Amerika und Kontinentaleuropa; Helmut Klages, Verwaltungsmodernisierung aus der Sicht der Wertewandel-Forschung; Rudolf Fisch, Widerstände gegen Veränderungen in Behörden - sozialpsychologische Perspektiven.
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Die Verwaltungsmodernisierung erstreckt sich auf alle Ebenen und Bereiche des öffentlichen Sektors. Dabei ist auffällig, dass auf der Länderebene vielfältige Reformbemühungen gerade die Mittelinstanzen betreffen. So wird in einigen Ländern eine Binnenmodernisierung der mittleren Verwaltungsebene betrieben, in anderen ist die Auflösung ihrer bisherigen Organisationsstruktur in der Diskussion. In anderen Ländern ist eine Neuorganisation sogar schon beschlossen worden und die Umsetzung des Beschlusses ist in vollem Gange.
Diese Aktivitäten in den Ländern bildeten den Anstoß für eine Arbeitstagung der Wissenschaftlichen Dokumentations- und Transferstelle für Verwaltungsmodernisierung (WiDuT) zum Thema „Neuorganisation der Mittelinstanzen".
Die Tagung wurde im November 1999 mit dem Ziel durchgeführt, den Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen Modernisierungsbeauftragten der Länder zu befördern. Dieses Bestreben konnte erreicht werden, weil Bedienstete aus allen Landesverwaltungen mit einem dreistufigen Verwaltungsaufbau an der Tagung teilnahmen und so das Wissen um die Konzepte und Implementationsstrategien bezüglich der Veränderungen in den Mittelinstanzen erhöht werden konnte. Dem Wunsch der Teilnehmer/innen nach einer Ausdehnung und Vertiefung des Erfahrungsaustauschs kann insofern entsprochen werden, als am 21. September 2000 eine Tagung über erste Erfahrungen mit der „Neuorganisation einer Landesverwaltung" an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer veranstaltet wird. Der vorliegende Forschungsbericht, der auch als „Basisinformation" für diese Tagung dient, dokumentiert die Absichten und den Stand der Umsetzung bei den Veränderungsprozessen in der mittleren Verwaltungsebene der Länder, zudem werden historische Erfahrungen aufgegriffen, da aus diesen für aktuelle und zukünftige Reformprozesse gelernt werden kann.
So berichtet Helmut Hueber in seinem Beitrag zur Reform der Mittelinstanz in Baden-Württemberg, dass man dort bereits Anfang der 70er Jahre eine gesetzliche Regelung zur Auflösung und Neuorganisation der Regierungspräsidien erlassen hatte. Die damalige Rücknahme dieser Regelung zeigt, wie schwer es dem politisch-administrativen System fällt, eine Neustrukturierung bzw. Auflösung der Mittelinstanzen umzusetzen. In der Konsequenz wurde deshalb eine Optimierung innerhalb der vorhandenen Strukturen angestrebt. Auch heute wird in Baden-Württemberg auf eine Neuorganisation der Mittelinstanz verzichtet, aber es werden – wie in den 70er Jahren – etliche Binnenmodernisierungen durchgeführt.
Die Effektuierung der vorhanden Strukturen wird auch in anderen Ländern betrieben.
So wird in der bayerischen Landesverwaltung die Auffassung vertreten, dass man schon eine den Aufgaben angemessene Struktur habe und diese folglich zu verbessern sei. (vgl. den Beitrag von Ralf Heider). Deshalb betreibt man u.a. Aufgabenkritik, nimmt organisatorische Veränderungen vor, optimiert den Personaleinsatz und baut den Einsatz der IuK-Technologien aus.
Auch in Hessen werden die Aufgaben der Regierungspräsidien überprüft, um ihre Verschlankung zu betreiben; gleichzeitig sollen Sonderbehörden eingegliedert werden. Eine erhöhte Aufmerksamkeit verdient das Bestreben, Gesamtbudgets für die Regierungspräsidien einzuführen (siehe Beitrag von Günther Bode), denn die Steuerungsparameter zwischen den Verwaltungsebenen werden sich dadurch verändern.
Ein besonderer Typ der Mittelinstanz ist das thüringische Landesverwaltungsamt mit Sitz in Weimar und drei Außenstellen in Stadtroda, Sondershausen und Meiningen, denn es fungiert als Bündelungsbehörde für das gesamte Gebiet des Landes. An dieser Organisationsstruktur der mittleren Verwaltungsebene soll auch weiterhin festgehalten werden, allerdings wird das Landesverwaltungsamt – vor allem durch Optimierungen des Aufgabenzuschnitts und des Personaleinsatzes – modernisiert (siehe Beitrag von Michael König).
In anderen Ländern, in denen bislang eine Optimierung der vorhandenen Strukturen betrieben wurde, wird jetzt zudem über eine Neustrukturierung nachgedacht.
So werden in Niedersachsen den Verwaltungsebenen zukünftig Aufgaben nach Kriterien der Wirtschaftlichkeit zugeordnet. Darüber hinaus besteht die Absicht, einen neuen Gemeindeverband „Region Hannover" zu gründen, was wiederum Auswirkungen auf die Aufgaben der Bezirksregierung Hannover haben würde (siehe Beitrag von Gabriele Lasius).
In Sachsen muss nach dem Regierungspräsidiumsgesetz bis zum 31.12.2001 über den Erhalt oder die Auflösung der Regierungspräsidien entschieden werden (siehe Beitrag von Günther Leibold). Entscheidet man sich für eine Neustrukturierung, so dürften die damit verbundenen organisatorischen Reformen ebenfalls die bereits begonnenen aufgabenkritischen Modernisierungen in ihrer Tragweite erheblich überschreiten. Derzeit werden geringfügigere organisatorische Veränderungen vorgenommen und Elemente des Neuen Steuerungsmodells eingeführt; so wird zum Beispiel die Einführung eines Controlling-Systems in einem Pilotprojekt im Regierungspräsidium Chemnitz erprobt.
In Sachsen-Anhalt, Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen geht man heute – vor dem Hintergrund der Möglichkeiten der modernen Informations- und Kommunikationstechnologie und der damit verbundenen Ubiquität von Informationen – den Weg der Neustrukturierung. Die regionale Organisationsstruktur wird dabei in stärkerem Maße als bisher von einer funktionalen überlagert.
Im Beitrag von Rolf Bock wird der Entscheidungsprozess bezüglich der Mittelinstanzen in Sachsen-Anhalt nachgezeichnet, wobei Argumente für und wider die Regierungspräsidien erörtert werden. Dadurch wird die politische Entscheidung vom 04. Februar 1997 für ein neues Landesverwaltungsamt mit Sitz in Halle und Außenstellen in Magdeburg und Dessau nachvollziehbar. Dieses soll die Regierungspräsidien ersetzen und bis zum Jahr 2005 in einer schrittweisen Umgestaltung implementiert werden.
In Rheinland-Pfalz wird derzeit das am 12. Oktober 1999 verabschiedete Gesetz zur Reform und Neuorganisation der Landesverwaltung umgesetzt. Dem dort verankerten Direktionenmodell liegt die Idee zugrunde, die drei neuen Direktionen nach funktionalen Erwägungen neu zuzuschneiden sowie sie um die Aufgaben zu entfrachten, die nicht bündelungsrelevant sind; zudem sollen Sonderbehörden in die Direktionen eingegliedert werden. Es entstanden zwei funktionale Behördentypen: die Struktur- und Genehmigungsdirektion und die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion; außerdem wurde ein Landesuntersuchungsamt eingerichtet (siehe hierzu die Beiträge von Hermann Bolz, Ruth Marx und Gerhard Groß).
Eine solche Neustrukturierung wurde auch in Nordrhein-Westfalen mit dem am 13. April 2000 verabschiedeten Zweiten Modernisierungsgesetz beschlossen (vgl. den Beitrag von Johannes Winkel). Den Kern der staatlichen Neuorganisation bilden hier fünf Staatliche Regionaldirektionen, die die Aufgaben der bisherigen Bezirksregierungen sowie Aufgaben von Sonderverwaltungen (z.B. Versorgungsverwaltung, Landesamt für Ausbildungsförderung) übernehmen sollen. Die Straßenbauverwaltung, die bislang im Zuständigkeitsbereich der Landschaftsverbände angesiedelt war, wird den Regionaldirektionen Köln und Münster zugeordnet.
In allen drei Ländern werden die Neustrukturierungen mit der Einführung moderner Steuerungselemente (z.B. flache Hierarchien, Budgetierungen, Kosten-Leistungs-Rechnung, IuK-Technologie) gekoppelt.
Bei der Umsetzung all dieser Veränderungsmaßnahmen werden angemessene Strategien benötigt, um sie auch gegen Widerstände erfolgreich zu implementieren. Dies wird in den Beiträgen deutlich: Sie enthalten vielfältige Hinweise auf Implementationsbedingungen und -strategien. Um nur ein Beispiel zu geben: In Rheinland-Pfalz hat man sich bei der Auflösung der Bezirksregierungen einer „Bombenwurfstrategie" bedient, weil man erkannt hat, dass so tiefgreifende Reformen nicht aus einem betroffenen System heraus erfolgreich initiiert werden können. Allerdings erwies es sich für den Erfolg der Neustrukturierung als unabdingbar, die Mitarbeiter dann umfassend bei der Umsetzung des grundsätzlichen Beschlusses zu beteiligen.
Das große Interesse an dieser Arbeitstagung zeigte sich in etlichen Anfragen von Mitarbeitern der öffentlichen Dienstes zu den Ergebnissen der Tagung. Deshalb haben wir uns – entgegen der bisherigen Praxis, nach der die WiDuT-Arbeitstagungen nicht dokumentiert werden – entschieden, diesen Forschungsbericht zu erstellen.
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Die im Forschungsbericht zusammengefassten Studien sind im Rahmen des Vorhabens „Öffentliche Verwaltung zwischen Management und Gouvernanz" im Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer verfasst worden. Sie setzen sich unter unterschiedlichen Vorzeichen mit der Modernisierungsbewegung des „Neuen Öffentlichen Managements" auseinander. Da der Grund des neuen Managerialismus in der Finanzierungskrise des westlichen Wohlfahrtsstaates liegt, wird nicht nur die managerialistische sondern auch die ökonomische Frage aufgeworfen. Folgende Teilthemen werden behandelt: Ordnungspolitische Probleme der Privatisierung; Räumliche Planungen in der Ökonomisierung und Managerialisierung der öffentlichen Verwaltung; „Public Sector Management" oder Gouvernanz - Leitungs- und Steuerungsprobleme der öffentlichen Verwaltung; Reinventing Government - The German Case.
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"Reformblockade" war das Wort des Jahres 1998. Darin spiegelt sich die zunehmende Überzeugung wider, das politische System der Bundesrepublik Deutschland bringe die erforderlichen politischen Entscheidungen nicht oder nicht ausreichend oder nicht rechtzeitig hervor. Den allgemeinen Eindruck der mangelnden Leistungsfähigkeit der politischen Strukturen und Entscheidungsverfahren hat der frühere Bundespräsident Roman Herzog in die Worte gefasst, die Bundesrepublik habe, was Reformen anlangt, kein Erkenntnis-, sondern ein Umsetzungsproblem.
Vor diesem Hintergrund lag es nahe, institutionellen Konstellationen in anderen westlichen Ländern und in anderen Zeiten nachzugehen, in denen durchgreifende Reformen gelangen. Die nachfolgende Untersuchung analysiert fünf verschiedene "Fälle". Entsprechend der Arbeitshypothese, dass institutionelle Faktoren wesentlichen Einfluss auf die Handlungs- und Leistungsfähigkeit politischer Systeme haben, wurden einmal solche Länder ausgewählt, in denen die vorliegenden Institutionen grundlegende Reformen in einzelnen Sachbereichen erleichterten (so in Großbritannien und Neuseeland). Zum anderen wurden Länder untersucht, in denen Institutionen der politischen Willensbildung mit dem Ziel geändert wurden, leistungsfähigere und bürgernähere Politik zu ermöglichen (so in Italien, in Zürich im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts und in den USA um die Wende zum 20. Jahrhundert).
Der vorliegende Text ist ein Zwischenbericht, den Herr Dipl.-Politologe Carsten Nemitz, Mag.rer.publ., aufgrund einer vom Projektleiter entwickelten Konzeption geschrieben hat. Leider musste Herr Nemitz die Bearbeitung des Projekts vor Ablauf der vorgesehenen Zeit abbrechen, um eine besondere berufliche Chance außerhalb des Forschungsinstituts Jazunehmen, so dass die Arbeit nicht wie vorgesehen vollendet werden konnte. Immerhin dürfte dieser Zwischenbericht eine brauchbare Grundlage für weitere Forschungen zur Thematik darstellen.
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Forces of globalisation and localisation are inducing national governments to shift many tasks upward to international organisations and similar organisations as well as downward to provincial and local governments. Mismatches between financing (revenue and expenditure capacities), policy and management competencies can give rise to accountability problems. Emerging “performance partnerships” between levels of government are a promising tool that could transform these agency relationships into contractual arrangements that reduce agency and co-ordination costs. The summary report as well as the case studies from different OECD Member countries identify different types of intergovernmental partnerships, analyse the weaknesses of their accountability management and point out solutions to strengthen accountability of intergovernmental partnerships.