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Seit Anfang 2015 ist die Neufassung des Art. 91b GG in Kraft. Die 1970 ins Grundgesetz ein-gefügte und zuletzt 2006 veränderte Norm ist die zentrale verfassungsrechtliche Grundlage für das Zusammenwirken von Bund und Ländern in Wissenschaft und Bildung.
Das erste Erkenntnisziel der Arbeit ist ein umfassendes Verständnis des neuen, die Wissen-schaft betreffenden ersten Absatzes des Art. 91b GG. Diese systematische Perspektive wird um eine Untersuchung der Normgeschichte und der damit verknüpften verfassungs- und wissenschaftspolitischen Entwicklungen ergänzt. Das zweite Erkenntnisziel ist es, in dem so entfalteten Gesamtbild ein zugrundeliegendes Erklärungsmuster für die vielfachen Normän-derungen und Normnutzungen zu identifizieren.
Im zweiten Kapitel wird die Geschichte der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung im Wis-senschaftsbereich dargestellt – von den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik über die Grundgesetzänderungen 1969 und 2006 bis zur Phase vor der jüngsten Verfassungsände-rung. Dabei werden die Vorteile, aber auch die Nachteile der gemeinsamen Wissenschafts-förderung aufgearbeitet.
Im dritten Kapitel wird der verfassungsrechtliche Kontext des Art. 91b Abs. 1 GG beleuchtet, u.a. die Regelzuständigkeit der Länder, die Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes in Wissen-schaft und Bildung und der Lastentragungsgrundsatz. Erläutert werden die ungeschriebenen Verwaltungskompetenzen des Bundes sowie die Gemeinschaftsaufgaben.
Im vierten Kapitel wird der neue Art. 91b GG ausgelegt. Diskutiert werden u.a. der fakultative Charakter der Norm, ihre verfassungssystematische Stellung, die zentralen Begriffe der „För-derung“ und der „überregionalen Bedeutung“ sowie die mit der Wendung „Wissenschaft, For-schung und Lehre“ erfassten Fördergegenstände. Die Reichweite des neuen Art. 91b Abs. 1 GG wird mit den einschlägigen Bestimmungen der Vorgängernorm verglichen.
Im fünften Kapitel wird gezeigt, dass die gegenständliche Reichweite der neuen Normfassung einen historischen Höchststand markiert. Im Anschluss wird ein dem Normwandel und der Normnutzung zugrundliegendes Muster identifiziert: Gemeinschaftsaufgaben in der Wissen-schaft sind oft als Instrument dafür aufgefasst worden, Finanzierungslasten und Einfluss-möglichkeiten zwischen Bund und Ländern zu verschieben. Dieses von den maßgeblichen Akteuren geteilte Grundverständnis hat die verfassungspolitischen Debatten zwar nicht ausschließlich, aber doch maßgeblich geprägt.
Im Mittelpunkt der Dissertation steht die Frage, ob Benchmarking ein Instrument besserer Rechtsetzung im föderalen Mehrebenenstaat sein kann. Zunächst wird das Vollzugsbench-marking, das horizontal (d.h. auf der Ebene der das Recht vollziehenden Akteure) zur Identi-fizierung effektiver und effizienter Vollzugslösungen und vertikal zu einer Rückkopplung von der vollziehenden auf die rechtsetzende Ebene beitragen soll, konzeptionell entwickelt (Kapi-tel 2). Nach einer Untersuchung der institutionellen Rahmenbedingungen für Rechtsetzung und Vollzug in der Bundesrepublik und einer Analyse des Konzept der besseren Rechtset-zung der Bundesregierung (Kapitel 3), wird das Vollzugsbenchmarking in einer empirischen Studie am Beispiel des Vollzugs des Wohngeldes erprobt und wird dabei neben den Ergeb-nissen, die es als Instrument der besseren Rechtsetzung liefert, selbst zum Gegenstand der Untersuchung (Kapitel 4). Die Fallstudie konzentriert sich auf die Ermittlung von Vollzugs-unterschieden beim Vollzug von Bundesrecht durch die Länder und Kommunen, testet die Eignung des Erfüllungsaufwands als Vergleichsmaßstab für Vollzugsbenchmarks und bewer-tet die gewonnenen Erfahrungen im Hinblick auf mögliche Implikationen für das Konzept der besseren Rechtsetzung der Bundesregierung (Kapitel 5).
Die Ergebnisse der Untersuchung zeigen insgesamt, dass Vollzugsbenchmarking einer besseren Rechtsetzung dienen kann. Es macht die im Rahmen ihrer Vollzugskompetenz getroffenen Entscheidungen der Länder transparent und bestätigt ihre Rolle als „Vollzugs-labore“ im Exekutivföderalismus. Es nutzt die Informationsvorsprünge der vollziehenden Ebenen und kann die Zweiteilung des Regelkreises der besseren Rechtsetzung aufgrund des Auseinanderfallens von Rechtsetzung und Vollzug im föderalen Mehrebenensystem über-winden. Das Konzept des Erfüllungsaufwands bietet einen Orientierungsrahmen und syste-matischen Ansatz für die Zerlegung der Vollzugsprozesse von rechtlichen Vorgaben, wenn-gleich die Vergleichbarkeit der ermittelten Werte und die Ableitung von konkreten Hand-lungsempfehlungen durch verschiedene Faktoren, wie die Abhängigkeit der Dienstleistungs-produktion von externen Produktionsfaktoren, eingeschränkt wird. Auf Basis der gewonne-nen Erfahrungen dürften sich für die Durchführung künftiger Vollzugsbenchmarks vor allem Bereiche anbieten, in denen die Vollzugsträger über größere Ermessens- und Gestaltungs-spielräume verfügen und die eine geringere Regelungsdichte aufweisen als das Wohngeld-recht. Vollzugsbenchmarks dürften für solche Bereiche den größtmöglichen Nutzen bringen.